Άνταμ Γουίτμορ: Μπορούν τα συστήματα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών να παράγουν επαρκείς τιμές;

Οι τιμές στα συστήματα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπών υπήρξαν χαμηλές μέχρι σήμερα. Κάποιες φορές, αυτό οφείλεται στο ότι τα συστήματα αυτά είναι νέα, αλλά το ευρωπαϊκό ETS διαθέτει μακρά ιστορία και χρειάζεται να δείξει ότι μπορεί να παράγει πλέον επαρκείς τιμές.

Στο παρακάτω διάγραμμα εμφανίζονται τα διάφορα συστήματα τιμολόγησης του άνθρακα με σειρά αυξανόμενης τιμής, με τις τιμές στον κάθετο άξονα έναντι στους όγκους στον οριζόντιο άξονα. Οι φόροι άνθρακα έχουν μοβ χρώμα και τα συστήματα εμπορίας πράσινο. Είναι εντυπωσιακό ότι όλες οι υψηλότερες τιμές αφορούν φόρους άνθρακα, παρά συστήματα εμπορίας.

Τιμές με βάση τα συστήματα εμπορίας και τους φόρους άνθρακα το 2016

capture.jpg

Οι τιμές στο μεγαλύτερο σύστημα εμπορίας, το ETS της Ε.Ε. βρίσκονται κάπου μεταξύ 5-6 δολάρια/τόνο, ενώ οι τιμές στο πιλοτικό σύστημα της Κίνας είναι αντίστοιχες και σε ορισμένες περιπτώσεις χαμηλότερες, αν και με λιγοστό εμπόριο. Η τιμή στο σύστημα της Καλιφόρνιας και του Κεμπέκ (όπου θα προσχωρήσει σύντομα και το Οντάριο) είναι κάπως υψηλότερες, όμως στηρίζονται από ένα δάπεδο που έχει τεθεί εκ των προτέρων και εφαρμόζεται από δημοπρασία τιμής αποθεματικού. Αν αυτό το δάπεδο δεν υπήρχε, τότε ένα πλεόνασμα δικαιωμάτων πιθανότατα θα οδηγούσε σε χαμηλότερες τιμές. Όσον αφορά το σύστημα της Κορέας, έχει πολύ χαμηλούς εμπορικούς όγκους, οπότε δεν προσφέρει τα ίδια σήματα στην αγορά, όσα προσφέρουν πιο ρευστά συστήματα.

Εν αντιθέσει, υπάρχει ήδη μια πληθώρα φόρων άνθρακα στα υψηλότερα επίπεδα και σε ορισμένες περιπτώσεις προβλέπεται να αυξηθούν κι άλλο. Ο γαλλικός φόρος, που καλύπτει τομείς της οικονομίας που δεν καλύπτει το ETS, σχεδιάζεται να αυξηθεί στα 56 ευρώ/τόνο το 2020 και στα 100 ευρώ/τόνο το 2030. Στον Καναδά, το χαμηλότερο κατώτατο όριο στις τιμές άνθρακα για τις επαρχίες με συγκεκριμένο σύστημα τιμής (δεν εμφανίζονται στο διάγραμμα) προβλέπεται να φτάσει τα 50 δολάρια/τόνο το 2022. Στη Βρετανία, το κατώτατο όριο τιμής άνθρακα που καλύπτει τις εκπομπές της ηλεκτροπαραγωγής, αναμενόταν να αυξηθεί σημαντικά από τα τωρινά επίπεδα, αλλά διατηρείται σταθερό από την κυβέρνηση, κυρίως επειδή η τιμή στο ETS είναι τόσο χαμηλή.

Αυξήσεις σαν αυτές της Γαλλίας και του Καναδά θα φέρουν ορισμένους φόρους άνθρακα πιο κοντά στο πραγματικό κόστος της ζημιάς και κατ’ επέκταση σε οικονομικά αποδοτικές τιμές. Το κόστος της ζημιάς εκτιμάται συντηρητικά σε περίπου 50 δολάρια/τόνο, με αύξηση μέσα στο χρόνο. Οι αυξήσεις θα οδηγήσουν επίσης τις τιμές στο να συμβαδίζουν με το εύρος που θεωρείται απαραίτητο για να ενθαρρύνει τις επενδύσεις σε τεχνολογίες χαμηλού άνθρακα.

Οι χαμηλές τιμές που χαρακτηρίζουν τα συστήματα εμπορίας έχουν αποδοθεί σε μια σειρά από παράγοντες, όπως η ασθενής οικονομική ανάπτυξη και το μειωμένο κόστος των ΑΠΕ. Όμως, οι παράγοντες αυτοί δεν εξηγούν την επίμονη παρουσία των χαμηλών τιμών σε διάφορα συστήματα σε διάφορες χρονικές συγκυρίες.

Αν και είναι δύσκολο να ανακαλύψουμε σαφείς εξηγήσεις για την ύπαρξη αυτής της κατάστασης, δύο τάσεις είναι πιθανές. Η πρώτη είναι η συστηματική προκατάληψη στις εκτιμήσεις – η βιομηχανία και οι κυβερνήσεις αναμένουν περισσότερη ανάπτυξη από ότι συμβαίνει στην πραγματικότητα, τα κόστη υπερεκτιμώνται και οι τάσεις αυτές αντανακλώνται στα πρώιμα τιμολογιακά μοντέλα, τα οποία εν συνεχεία μπορεί να προβλέπουν υπερβολικές πιθανές τιμές.

Όμως, η δεύτερη, πιο ισχυρή τάση, φαίνεται με βάση τα δεδομένα πως είναι η ασυμμετρία του πολιτικού ρίσκου. Το πολιτικό κόστος των απροσδόκητα χαμηλών τιμών εκλαμβάνεται συνήθως ως χαμηλότερο από το αντίστοιχο των απροσδόκητα υψηλών τιμών και έτσι υπάρχει πάντα η τάση για επιφύλαξη, η οποία εμποδίζει την υιοθέτηση στενών ορίων και οδηγεί σε χαμηλές τιμές.

Η τάση αυτή είναι δύσκολο να αντιμετωπιστεί και έχει αρκετές συνέπειες για τη μελλοντική πολιτική.

Πρώτον, δίνει έμφαση στην αξία των ελάχιστων ορίων μέσα στα συστήματα εμπορίας. Τα παραδοσιακά περιβαλλοντικά οικονομικά εστιάζουν στη σημασία της αβεβαιότητας γύρω από ένα εκτιμώμενο επίπεδο κόστους ή ζημιών. Αν οι πολιτικοί δεν στοχεύουν στα αναμενόμενα μέσα επίπεδα, αλλά επιλέγουν προβλέψεις ζήτησης δικαιωμάτων εκπομπών πάνω από τις κεντρικές προβλέψεις, τότε η πιθανότητα πολύ χαμηλών τιμών αυξάνεται και το κίνητρο για τιμολογιακά δάπεδα γίνεται ισχυρότερο.

Δεύτερον, υποδεικνύει ότι είναι ακόμα πιο λάθος το να περιμένεις ότι από μόνη της η τιμή του άνθρακα θα οδηγήγει σε μια «πράσινη» οικονομία. Τα μέτρα στήριξης των «πράσινων» επενδύσεων, που θα ήταν επιθυμητά έτσι κι αλλιώς, είναι ακόμα πιο σημαντικά αν η τιμή άνθρακα είναι χαμηλή. Αν και τα πρόσθετα μέτρα εμπεριέχουν τον κίνδυνο περαιτέρω αποδυνάμωσης της τιμής του άνθρακα, θα οδηγήσουν επίσης σε μειωμένες εκπομπές και αυστηρότερα όρια στο μέλλον.

Τρίτον, απαιτεί από τις κυβερνήσεις να μαθαίνουν καθώς περνά ο καιρός. Ορισμένες χαμηλές τιμές αντανακλούν την πρώιμη ανάπτυξη των συστημάτων εμπορίας, ξεκινώντας αργά με την πρόθεση διαμόρφωσης υψηλότερων τιμών μέσα στο χρόνο. Όμως, αυτό απαιτεί την τελική επίτευξη των υψηλότερων τιμών.

Το ETS είναι μακράν το πιο μακρόχρονο σύστημα εμπορίας, καθώς ξεκίνησε έντεκα χρόνια πριν και ως το 2030, το οποίο συζητείται τώρα, το σύστημα θα είναι 25 ετών. Η Ε.Ε. θα πρέπει να επιδεικνύει πως τα συστήματα μπορούν να «σφίγγουν» μέσα στα χρόνια ώστε να παράγουν υψηλότερες τιμές. Όμως, τώρα φαίνεται ότι τα όρια στην τέταρτη φάση του συστήματος θα είναι πιο ασθενή από τις προσδοκίες. Η πρόσφατη ψήφος της επιτροπής Περιβάλλοντος του Ευρωκοινοβουλίου απέτυχε να υιοθετήσει μέτρο για την αντιμετώπιση της υπερπροσφοράς δικαιωμάτων και οι μικροδιορθώσεις μέσω του μηχανισμού αποθεματικού δεν θεωρούνται επαρκείς. Αυτό υπονομεύει την αξιοπιστία των συστημάτων εμπορίας εν γένει, αντί να θέτει το παράδειγμα. Χρειάζεται περαιτέρω αναμόρφωση, συμπεριλαμβάνοντας προσαρμογές στην προσφορά των δικαιωμάτων και κατά προτίμηση τιμές δημοπρασιών αποθεματικού.

Τα πλεονεκτήματα των συστημάτων εμπορίας παραμένουν. Τα όρια στις ποσότητες συμβαδίζουν με τη διεθνή αρχιτεκτονική όπως τέθηκε από τη συμφωνία του Παρισιού. Επίσης, προσφέρουν ένα ξεκάθαρο στρατηγικό μήνυμα ότι οι εκπομπές πρέπει να υποχωρήσουν.

Υπάρχόυν, όμως, λιγοστές ενδείξεις μέχρι στιγμής ότι τα συστήματα εμπορίας μπορούν να παράγουν επαρκείς τιμές. Η Ε.Ε., που διαθέτει μακράν την περισσότερη εμπειρία στη διαχείριση ενός τέτοιου συστήματος, πρέπει να αναλάβει την ηγεσία και να το ενδυναμώσει σημαντικά. Προς το παρόν, αυτή η ηγεσία απουσιάζει και ως αποτέλεσμα δέχονται πλήγμα οι ευρύτερες προσπάθειες αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής.

(Ο Άνταμ Γουίτμορ είναι ειδικός στα οικονομικά της ενέργειας και στην κλιματική αλλαγή