Ν. Καρακατσάνη - Μηχανισμοί Ισχύος: Το σκεπτικό τους, οι ανατροπές που επιφέρει το Χειμερινό Πακέτο, και οι θέσεις των Ρυθμιστών Ενέργειας

Στην παρούσα τοποθέτηση, θα ήθελα να αναφερθώ στην έννοια των μηχανισμών ισχύος, στην εξέλιξή των στόχων και του πλαισίου τους, αλλά και στον νέο προσανατολισμό τους, όπως αποτυπώνεται στις διεργασίες που συντελούνται κατά την τρέχουσα χρονική περίοδο στα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα.  Ειδικότερα, θα εστιάσουμε: α) στις προκλήσεις που αναδύονται για την ενεργειακή ασφάλεια λόγω της διείσδυσης των ΑΠΕ,  β) στο κοινοτικό πλαίσιο που διέπει τους μηχανισμούς ισχύος και στην ανάγκη για μια συντονισμένη προσέγγιση, η οποία θα αντιμετωπίζει την ετερογένεια τους, λαμβάνοντας ωστόσο υπόψη τις εθνικές ανησυχίες και ιδιαιτερότητες, γ) στις αλλαγές που συνεπάγονται για τους μηχανισμούς ισχύος οι προτάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, όπως παρατίθενται στο Πακέτο της Καθαρής Ενέργειας (ευρύτερα γνωστό και ως Χειμερινό Πακέτο), και δ) στις θέσεις που διατυπώθηκαν επί των προτάσεων αυτών από τους Ευρωπαίους Ρυθμιστές Ενέργειας μέσω του Συμβουλίου τους (CEER) στις 20 Ιουλίου 2017.

1. Γιατί οι μηχανισμοί ισχύος αποτελούν επίκαιρο ζήτημα αλλά και σημείο τριβής;

Αναντίρρητα, οι μηχανισμοί αποζημίωσης ισχύος αποτελούν ένα από τα πιο κρίσιμα, σύνθετα αλλά και αμφιλεγόμενα ζητήματα στον τομέα της ενέργειας διεθνώς. Ανεξάρτητα από τις διαφοροποιήσεις των παραμέτρων τους, κοινός παρονομαστής των μηχανισμών είναι η εδραίωση της ενεργειακής ασφάλειας σε εθνικό επίπεδο, είτε μέσω της προσέλκυσης επενδύσεων σε νέες μονάδες παραγωγής είτε μέσω της αποτροπής αποσύρσεων υφιστάμενων μονάδων.  Η αυξανόμενη έμφαση στους μηχανισμούς ισχύος είναι άρρηκτα συνυφασμένη με τη διείσδυση των ΑΠΕ, η οποία αποτελεί θεμελιώδη λίθο της ενεργειακής ευρωπαϊκής πολιτικής, συνεπαγόμενη ωστόσο, ισχυρές προκλήσεις για τη βιωσιμότητα των συμβατικών μονάδων, με ενδεχόμενες επιπτώσεις και στην ασφάλεια εφοδιασμού. Η αισθητή αυτή επίδραση αποτυπώνεται ενδεικτικά στο γεγονός ότι περισσότερα από 20 GW ισχύος από μονάδες φυσικού αερίου έχουν ήδη αποσυρθεί στην Ευρώπη την τελευταία πενταετία.

Επιπλέον, περιβαλλοντικές πολιτικές και ο γενικότερος στόχος της μετάβασης σε μια οικονομία χαμηλών ρύπων επαναπροσδιορίζουν το ενεργειακό μίγμα σε εθνικό επίπεδο. Είναι ενδεικτικό ότι το σχέδιο κλιματικής δράσης της Γερμανίας, που ανακοινώθηκε τον προηγούμενο Δεκέμβριο, για την υλοποίηση των δεσμεύσεων της συνθήκης των Παρισίων για το κλίμα, υποδεικνύει την απόσυρση κατά το ήμισυ του δυναμικού ανθρακικών μονάδων έως το 2030. Αντίστοιχα, η Βρετανία ανακοίνωσε τον Νοέμβριο την παύση λειτουργίας και των οκτώ ανθρακικών μονάδων της έως το 2025, ώστε να δοθεί ένα σαφές επενδυτικό σήμα στις καθαρότερες μορφές ενέργειας. Το βασικό σενάριο που παρουσιάστηκε προβλέπει, ούτως ή άλλως, την απόσυρση των ανθρακικών μονάδων έως το 2022 για οικονομικούς λόγους, ενώ τεκμηριώνει την ανάγκη κρατικής παρέμβασης στην περίπτωση που δεν επαληθευτούν οι εκτιμήσεις για αύξηση του κόστους εκπομπών CO2. Οι εξελίξεις αυτές, σε συνδυασμό με τις διαφορετικές προσεγγίσεις των ευρωπαϊκών χωρών προς την πυρηνική ενέργεια, συνεπάγονται προκλήσεις για την ασφάλεια εφοδιασμού. Επιπρόσθετα, οι τιμές στις χονδρεμπορικές αγορές στην Ευρώπη έχουν υποχωρήσει αισθητά, χωρίς να υπερβαίνουν συχνά τα 30 €/MWh, και αναμφίβολα, τα επίπεδα αυτά δεν ενθαρρύνουν τις επενδύσεις.    

Στο πλαίσιο αυτό, η πλειονότητα των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει ήδη θεσπίσει μηχανισμούς ισχύος ή εξετάζει την εισαγωγή τους. Ωστόσο, παράλληλα με τις εθνικές ανησυχίες για την αδιάληπτη τροφοδοσία των ενεργειακών Συστημάτων, είναι γεγονός ότι οι μηχανισμοί ισχύος δύνανται να στρεβλώσουν την εύρυθμη λειτουργία της ενιαίας εσωτερικής αγοράς. Καθώς συνιστούν μέτρα κρατικών ενισχύσεων, αποτελεί γεγονός ότι οι μηχανισμοί που εφαρμόζονται μπορούν να εισάγουν ασυμμετρίες μεταξύ των χωρών, ως προς την ελκυστικότητα των επενδύσεων, ενώ ταυτόχρονα, αλλοιώνουν τα οικονομικά σήματα, στρεβλώνοντας το διασυνοριακό εμπόριο. Οι ανησυχίες αυτές εντείνονται καθώς τα σχήματα που υιοθετούνται από διάφορες χώρες εμφανίζουν σημαντική ετερογένεια στις επιμέρους εκδοχές τους.

2. Το υφιστάμενο κοινοτικό πλαίσιο και ο επανακαθορισμός του

Εν μέσω αντικρουόμενων απόψεων, το κοινοτικό πλαίσιο που διέπει τους μηχανισμούς ισχύος επανακαθορίζεται, ώστε να ενσωματώσει τις συνθήκες που επικρατούν στις αγορές αλλά και να δώσει το επιθυμητό στίγμα για τον προσανατολισμό τους σε μια ενιαία, πιο αποτελεσματική κατεύθυνση. Επισημαίνεται ότι στο υφιστάμενο πλαίσιο, η συμβατότητα ή μη, των προτεινόμενων μηχανισμών ισχύος εξετάζεται με βάση τις Κατευθυντήριες Γραμμές για τις Κρατικές Ενισχύσεις στην Ενέργεια και το Περιβάλλον που εκδόθηκαν τον Ιούλιο του 2014 και αφορούν την περίοδο 2014 - 2020.  

Συνοπτικά, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, και πιο συγκεκριμένα η Γενική Διεύθυνση Ανταγωνισμού (DG Comp), που αξιολογεί τα αιτήματα των κρατών μελών για τη θέσπιση μηχανισμών ισχύος αποδίδει ιδιαίτερη έμφαση σε παραμέτρους όπως: α) η τεκμηρίωση της ανάγκης εισαγωγής των σχημάτων, β) η υλοποίηση, πριν την έγκρισή τους,  μεταρρυθμίσεων στην αγορά, ώστε να αποκατασταθούν, στο βαθμό του εφικτού, ρυθμιστικές ή αγοραίες ανεπάρκειες, εξαιτίας των οποίων η ανάγκη για ασφάλεια εφοδιασμού δεν μπορεί να ικανοποιηθεί πλήρως με άλλον τρόπο, πλην της εισαγωγής μηχανισμού , γ) οι όροι που διέπουν το σχεδιασμό των μηχανισμών, ώστε να θεμελιώνεται μια βάση για ισότιμο ανταγωνισμό μεταξύ των τεχνολογιών, με συμμετοχή της ζήτησης αλλά και των διεθνών διασυνδέσεων, με διαγωνιστικές διαδικασίες και ασφαλιστικές δικλείδες για την αποτροπή της άσκησης συμπεριφορών δεσπόζουσας θέσης, και δ) το κόστος των σχημάτων, το οποίο μετακυλίεται στους καταναλωτές, και οφείλει να είναι εύλογο, αποτρέποντας απροσδόκητα κέρδη (windfall profits) για τους παραγωγούς.  

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει επίσης υπογραμμίσει τη σημασία της αξιολόγησης των αναγκών των Συστημάτων ηλεκτρικής ενέργειας όχι μόνο σε επάρκεια αλλά και σε ευελιξία. Η κατεύθυνση αυτή συνάδει πλήρως με την προσέγγιση που υιοθέτησε ο ENTSO-E, εμπλουτίζοντας και διευρύνοντας τη μελέτη επάρκειας με τεχνικές προσεγγίσεις, δεδομένα και επίπεδο ανάλυσης, ώστε να αποτυπωθεί και η απαίτηση για ευελιξία. Αξίζει επίσης να αναφερθεί ότι η αναθεώρηση του πλαισίου που θα διέπει τους Μηχανισμούς Ισχύος αναμένεται να θεσπίσει τη δυνατότητα των παραγωγών να αποσύρουν μονάδες τους, αντιμετωπίζοντας έτσι την έμπρακτη άρνηση κάποιων κρατών μελών να αποδεχθούν αιτήματα αποσύρσεων, παρά τις οικονομικές ζημίες που σημείωναν οι παραγωγοί.  

Είναι αξιοσημείωτο ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προέβη σε τομεακή έρευνα τον Απρίλιο του 2015, ασκώντας για πρώτη φορά τη σχετική αρμοδιότητά της, με αντικείμενο τους μηχανισμούς ισχύος που εξετάζονταν ή είχαν ήδη εφαρμοστεί σε 11 κράτη μέλη. Η έρευνα αυτή ανέδειξε τη σημαντική ετερογένεια των μηχανισμών και πιθανές στρεβλώσεις  από την εφαρμογή τους στην ενιαία αγορά. Υπογραμμίστηκε έτσι, η ανάγκη για μια συντονισμένη προσέγγιση, η οποία θα θεμελιώνει κοινούς κανόνες και μεθοδολογίες, τυποποιώντας τις διαδικασίες για τον καθορισμό επιμέρους τεχνικών διαστάσεων των μηχανισμών.

Ο στόχος του νέου προσανατολισμού που προωθείται από την ΕΕ είναι διττός: α) η διασφάλιση της εγκυρότητας και ομοιογένειας κρίσιμων τεχνικών συνιστωσών, και β) η υπέρβαση της αυστηρά εθνικής θεώρησης, μέσα από την περιφερειακή αλλά και την πανευρωπαϊκή διάσταση κατά την αξιολόγηση της επάρκειας ισχύος και των αναγκών των ενεργειακών Συστημάτων. Οι αλλαγές αυτές κρίνεται από την ΕΕ ότι θα καταστήσουν εφικτή την αξιολόγηση των μηχανισμών με πληρέστερα και διευρυμένα δεδομένα αλλά και την ανάπτυξη τους σε μια κοινή κατεύθυνση, με έμφαση στην ενίσχυση του ανταγωνισμού και τη διασυνοριακή συμμετοχή, και επομένως, πιο συμβατή με την ενιαία αγορά και την εύρυθμη λειτουργία της.

Το τελικό πόρισμα της τομεακής έρευνας παρουσιάστηκε από την ΕΕ στις 30 Νοεμβρίου 2016, παράλληλα με την πρωτοβουλία «Καθαρή Ενέργεια για όλους τους Ευρωπαίους», μια πολυσχιδή δέσμη προτάσεων, γνωστή και ως ««Χειμερινό Πακέτο». Στόχος των πολυάριθμων ρυθμίσεων που εισηγείται η ΕΕ είναι ο επαναπροσδιορισμός του σχεδιασμού των αγορών ηλεκτρικής ενέργειας αλλά και του ενεργειακού τομέα γενικότερα. Ο τίτλος της νέας ενεργειακής δέσμης υποδεικνύει τους δύο βασικούς στόχους των πολυάριθμων ρυθμίσεων:

α) Τη μετάβαση προς την απανθρακοποίηση της οικονομίας, μέσω της αναπροσαρμογής των χαρακτηριστικών των αγορών, ώστε να ενσωματώνουν αποτελεσματικότερα και με οικονομικότερο τρόπο τις ΑΠΕ, τη διεσπαρμένη παραγωγή, τα ηλεκτρικά οχήματα, και τις τεχνολογίες αποθήκευσης, καθιστώντας παράλληλα εφικτή την ενεργό συμμετοχή των καταναλωτών.

β) Τη μετατόπιση του κέντρου βάρους των προσεγγίσεων για σημαντικά ζητήματα (όπως η αξιολόγηση της επάρκειας ισχύος, τα σχήματα στήριξης ΑΠΕ, η εκπόνηση σεναρίων επικινδυνότητας για την ασφάλεια εφοδιασμού) από το εθνικό επίπεδο σε περιφερειακό ή πανευρωπαϊκό, δίνοντας έμφαση στην εναρμόνιση των κανόνων, τη  διασυνοριακή συμμετοχή αλλά και στην ενίσχυση της περιφερειακής συνεργασίας, τόσο μεταξύ όμορων Διαχειριστών όσο και μεταξύ εθνικών Ρυθμιστών Αρχών.  

Στο πλαίσιο αυτό, όπου η μετεξέλιξη του κοινοτικού πλαισίου συμπλέει με το μετασχηματισμό των αγορών στη βάση νέων τεχνικών δεδομένων και περιβαλλοντικών πολιτικών,  ο διάλογος για τους μηχανισμούς ισχύος έχει αναχθεί σε ένα από τα πιο επίκαιρα και αμφιλεγόμενα ενεργειακά ζητήματα, αντανακλώντας τις διαφορετικές οπτικές γωνίες των συμμετεχόντων στις αγορές, των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και των θεσμικών φορέων που εμπλέκονται στα επιμέρους στάδια επεξεργασίας και αξιολόγησης των σχημάτων.

Ας δούμε όμως αναλυτικότερα κάποια στοιχεία για τη φύση των μηχανισμών, την κατηγοριοποίηση και την μετεξέλιξη τους.

3. Τι είναι οι μηχανισμοί ισχύος και πώς διαφοροποιούνται;

Οι μηχανισμοί ισχύος αποτελούν επί της ουσίας εργαλεία ενεργειακής πολιτικής, που εισάγουν κίνητρα για επαρκείς επενδύσεις σε παραγωγικό δυναμικό. Μια εναλλακτική ή και συμπληρωματική θεώρησή τους, προσαρμοσμένη στα χαρακτηριστικά που αναδύονται στις ενεργειακές αγορές λόγω της διείσδυσης των ΑΠΕ, είναι ότι οι μηχανισμοί ισχύος αποτελούν ένα οιονεί «δίκτυ ασφαλείας» για το Σύστημα, καθώς λειτουργούν αποτρεπτικά για την απόσυρση συμβατικών μονάδων.

Όπως θα αναλυθεί στην επόμενη ενότητα, το ζήτημα αυτό εμφανίζεται ιδίως όταν τα οικονομικά σήματα που προκύπτουν από τις χονδρεμπορικές αγορές δεν αντανακλούν επαρκώς το επίπεδο επάρκειας, ή ακριβέστερα, του πραγματικού ή του εν δυνάμει ελλείμματος ισχύος.  Στο σημείο αυτό, σημειώνεται ότι ο βαθμός επάρκειας ισχύος σε ένα ενεργειακό Σύστημα δύναται να αφορά: α) τη συνολική απαίτηση ισχύος (ανεξαρτήτου τεχνολογίας) προκειμένου να ικανοποιείται η αιχμή της ζήτησης, ακόμα και υπό αντίξοες συνθήκες και δυσμενή σενάρια, ή β) ειδικότερα, την ισχύ που διαθέτει εξειδικευμένα τεχνικά χαρακτηριστικά (όπως η ευελιξία), τα οποία κρίνονται απαραίτητα για την αξιόπιστη λειτουργία του Συστήματος.

Όπως εύστοχα επισημάνθηκε προσφάτως από τον Pradyumna Bhagwat, ερευνητή στο Florence School of Regulation, οι μηχανισμοί ισχύος μπορούν να διακριθούν σε επιμέρους κατηγορίες, στη βάση τριών τύπων  κριτηρίων. Η πρώτη διαφοροποίηση τους βασίζεται σε δύο οικονομικές μεταβλητές, την τιμή και την ισχύ. Πιο συγκεκριμένα, οι μηχανισμοί διακρίνονται ανάλογα με το ποια από τις δύο παραμέτρους καθορίζεται από την αγορά ή από έναν φορέα που εκπονεί κεντρικό σχεδιασμό (όπως ο Διαχειριστής Συστήματος). Παρουσιάζονται έτσι οι ακόλουθες δύο κατηγορίες μηχανισμών. Εκείνοι που χαρακτηρίζονται ως βασισμένοι στην τιμή (price-based), στους οποίους η τιμή καθορίζεται διοικητικά και οι επενδυτές δηλώνουν, μέσω των προσφορών που υποβάλουν σε διαγωνιστική διαδικασία, το επίπεδο της ισχύος στην οποία προτίθενται είτε να επενδύσουν ή να δεσμεύσουν (καθιστώντας την ισχύ αυτή διαθέσιμη και αποφεύγοντας την απόσυρσή της) στη συγκεκριμένη τιμή. Η δεύτερη κατηγορία μηχανισμών χαρακτηρίζονται ως βασισμένοι στην ισχύ (capacity-based) και περιλαμβάνει εκείνους στους οποίους η απαιτούμενη ποσότητα ισχύος καθορίζεται διοικητικά, ενώ η αγορά δηλώνει την τιμή στην οποία θεωρεί εύλογη την επένδυση σε νέα ισχύ ή τη δέσμευση υφιστάμενης ισχύος.

Επιπρόσθετα, οι μηχανισμοί ισχύος διακρίνονται σε στοχευμένους (targeted), όταν εστιάζουν στην αποζημίωση συγκεκριμένων τεχνολογιών ή μονάδων, και ευρείας κλίμακας (market-wide), όταν αποζημιώνουν όλους τους τύπους ισχύος. Μια τρίτη κατηγοριοποίηση προκύπτει ανάλογα με το αν ένας μηχανισμός είναι κεντρικού τύπου, δηλαδή όταν όλες οι συμβάσεις ισχύος απορρέουν από μια κεντρική διαδικασία, ή αποκεντρωμένος, δηλαδή όταν οι συμβάσεις βασίζονται σε διμερείς συμφωνίες μεταξύ των μετεχόντων.

4. Γιατί χρειάζονται οι μηχανισμοί ισχύος; Ποια η συνάρτηση με τις ΑΠΕ;

Ανεξάρτητα από την αιτιολογική βάση που υιοθετήθηκε στις διάφορες περιπτώσεις εφαρμογής τους, κοινός παρονομαστής για τη θέσπιση μηχανισμών ισχύος υπήρξε, διαχρονικά, η ανησυχία για την ενεργειακή ασφάλεια. Στις ανατολικές πολιτείες των ΗΠΑ, όπου αναπτύχθηκε η έννοια και εξελίχθηκε περαιτέρω η συλλογιστική των μηχανισμών ισχύος, η εισαγωγή τους στη δεκαετία του 1990 είχε, καταρχάς, ως στόχο να αντιμετωπίσει το γεγονός ότι τα έσοδα των παραγωγών από τις αγορές επιτρέπουν μεν την ανάκτηση του μεταβλητού κόστους των μονάδων τους αλλά είναι ανεπαρκή για την ανάκτηση του κεφαλαιουχικού κόστους (missing money problem). Η ανεπάρκεια αυτή εσόδων μπορεί να πηγάζει από την επιβολή ανώτατων ορίων στις τιμές των αγορών χονδρεμπορικής ή να αντανακλά λόγους που σχετίζονται με την ολιγοπωλιακή δομή των αγορών, ασυμμετρίες ή στρατηγικές συμπεριφορές των συμμετεχόντων, που καταλήγουν σε  πλασματικά συμπιεσμένα επίπεδα τιμών.  

Η συλλογιστική των μηχανισμών στην Ευρώπη συναρτάται σε σημαντικό βαθμό με τη διείσδυση των ΑΠΕ και τις επιπτώσεις της στις συμβατικές μονάδες. Η ευρείας κλίμακα ανάπτυξη των ΑΠΕ αποτελεί θεμελιώδη δέσμευση των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με πολλαπλά και προφανή οφέλη. Πιο αναλυτικά, η εγκατεστημένη ισχύς έργων ΑΠΕ στην Ευρώπη έχει πλέον υπερβεί τα 260 GW, ενώ μόνο το 2016 προστέθηκαν 25 GW νέων έργων. Η παραγωγή από ΑΠΕ και υδροηλεκτρικά διαμορφώνεται ήδη σε επίπεδα άνω του 28% της κατανάλωσης σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

Δυναμική της παραγωγής από ΑΠΕ και υδροηλεκτρικά στην Ευρωπαϊκή Ένωση

Αναμφίβολα, οι ΑΠΕ έχουν ένα ισχυρότατο περιβαλλοντικό πλεονέκτημα, συμβάλλοντας στην μείωση της εξάρτησης από ορυκτά καύσιμα εν γένει, αλλά και από εισαγόμενα καύσιμα ειδικότερα. Ταυτόχρονα ωστόσο, εισάγουν αβεβαιότητες, άρα και απαιτήσεις εφεδρειών και κόστη εξισορρόπησης. Η ομαλή ενσωμάτωση των ΑΠΕ σε ευρεία κλίμακα απαιτεί ένα ευέλικτο ενεργειακό σύστημα, δηλαδή ένα μίγμα τεχνολογιών παραγωγής, απόκρισης ζήτησης και αποθήκευσης, που συνδυαστικά να μπορεί να απορροφήσει τις αυξομειώσεις των ΑΠΕ (λόγω της στοχαστικότητας των καιρικών συνθηκών), αλλά και να διαχειριστεί την απότομη πτώση της παραγωγής φωτοβολταϊκών με τη δύση του ηλίου.

Μια παράλληλη διάσταση είναι η ανατροπή που οι ΑΠΕ επιφέρουν στα οικονομικά δεδομένα των συμβατικών μονάδων παραγωγής. Η βιωσιμότητα, ακόμη και μονάδων βάσης, καθίσταται συγκεχυμένη και αμφίβολη, λόγω του συνδυασμού δύο βασικών παραμέτρων που απορρέουν από της ΑΠΕ: α) της συμπίεσης των τιμών στις χονδρεμπορικές αγορές και β) του περιορισμού της παραγωγής από συμβατικές μονάδες, εξαιτίας της υποκάταστασής της από ενέργεια προέλευσης ΑΠΕ.   Πιο συγκεκριμένα, η υποχώρηση των τιμών προκύπτει, καθώς οι ΑΠΕ εμφανίζουν σχεδόν μηδαμινό μεταβλητό κόστος και συγχρόνως, στο υφιστάμενο πλαίσιο, εισάγονται με προτεραιότητα ένταξης σε αρκετές αγορές. Είναι χαρακτηριστικό ότι οι τιμές χονδρεμπορικής κυμαίνονται συχνά στα 30 €/MWh και προφανώς τα επίπεδα αυτά δεν είναι επαρκή για τη βιωσιμότητα ευέλικτων μονάδων, όπως οι μονάδες φυσικού αερίου, αλλά ούτε και για projects απόκρισης ζήτησης.

Ο συνδυασμός των δύο αυτών συνθηκών δημιουργεί μια αντίφαση. Ενώ οι μονάδες φυσικού αερίου θεωρούνται αναγκαίες για τη διείσδυση των ΑΠΕ, λόγω της ευελιξίας που παρέχουν σε σχέση με πυρηνικές ή λιγνιτικές, αντιμετωπίζουν ένα σοβαρό ζήτημα βιωσιμότητας. Όπως προαναφέρθηκε, η πρακτική διάσταση είναι ότι περισσότερα από 20 GW μονάδων φυσικού αερίου έχουν ήδη αποσυρθεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

Ενόψει της μετάβασης σε μια ενεργειακή αγορά αυτάρκη και χαμηλών εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, χαρακτηρίζει το φυσικό αέριο ως μεταβατικό καύσιμο, κρίσιμης σημασίας για την ενεργειακή ασφάλεια, και προωθεί τους διασυνδετήριους αγωγούς φυσικού αερίου. Είναι ωστόσο πολύ επιφυλακτική στο να δημιουργήσει ένα πλαίσιο που θα διασφαλίσει τη βιωσιμότητα μονάδων ενός συγκεκριμένου καυσίμου. Αντιθέτως, η ΕΕ ερμηνεύει τις αποσύρσεις μονάδων ως αντίδραση στα θεμελιώδη μεγέθη και τα οικονομικά σήματα των αγορών, εφόσον αυτές λειτουργούν χωρίς στρεβλώσεις. Συγχρόνως, προωθεί τη χρήση του φυσικού αερίου σε άλλους τομείς, πέραν της ηλεκτροπαραγωγής, και σε νέες εφαρμογές (μεταφορές, ναυτιλία, μικρής κλίμακας LNG, power-to-gas).

Επιπρόσθετα, για την αντιμετώπιση, εν μέρει, των παραπάνω φαινομένων, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προτείνει την κατάργηση της προτεραιότητας ένταξης των ΑΠΕ. Η βασική της αιτιολόγηση είναι ότι τα επενδυτικά κόστη έχουν πλέον υποχωρήσει και επομένως, καθίσταται εφικτή η συμμετοχή τους στην αγορά με τους ίδιους όρους με τις συμβατικές τεχνολογίες, ώστε να μην υφίσταται διακριτική αντιμετώπιση. Επίσης, η ΕΕ θεωρεί ότι η υποχρέωση εξισορρόπησης πρέπει να περιλαμβάνει και τις ΑΠΕ, όπως ήδη ισχύει σε πολλές χώρες. Μέσω των φορέων σωρευτικής εκπροσώπησης, που διαχειρίζονται ένα χαρτοφυλάκιο από σταθμούς ΑΠΕ ως προς τις αποκλίσεις τους (μεταξύ προβλέψεων και πραγματικής παραγωγής), αντιμετωπίζεται αποτελεσματικά από τεχνικής πλευράς η διαχείριση του ρίσκου που συνεπάγεται η ισχυρή στοχαστικότητα που ενέχουν οι ΑΠΕ. Υπό το πρίσμα αυτό, αρκετοί αναλυτές θεωρούν ότι θα ήταν εύλογο να εξεταστεί και η συμμετοχή των ΑΠΕ στους μηχανισμούς ισχύος υπό το κατάλληλο πλαίσιο.

5.  Διαπιστώσεις από την τομεακή έρευνα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής

Τον Απρίλιο του 2015, λίγο μετά την έγκριση του μηχανισμού ισχύος στη Βρετανία, η Διεύθυνση Ανταγωνισμού της Ευρωπαϊκής Επιτροπής εκκίνησε για πρώτη φορά τομεακή έρευνα με αντικείμενο τους μηχανισμούς ισχύος που εξετάζονταν ή είχαν ήδη τεθεί σε εφαρμογή σε 11 κράτη μέλη. Πιο συγκεκριμένα, η έρευνα αφορά τις ακόλουθες χώρες: Βέλγιο, Κροατία, Δανία, Γαλλία, Γερμανία, Ιρλανδία, Ιταλία, Πολωνία,  Πορτογαλία, Ισπανία και Σουηδία. Η επιλογή των συγκεκριμένων χωρών βασίστηκε στην ανάγκη για ένα αντιπροσωπευτικό δείγμα αγορών ως προς το σχεδιασμό τους αλλά και στις ανησυχίες για πιθανές στρεβλώσεις από την εφαρμογή των μηχανισμών ως προς την εύρυθμη λειτουργία της ενιαίας αγοράς ενέργειας. Η έρευνα ανέδειξε την ύπαρξη 35 μηχανισμών, ενώ μόνο στην Ισπανία βρίσκονταν σε εφαρμογή 4 διαφορετικά σχήματα.

Κάποιες διαπιστώσεις και ανησυχίες της ΕΕ συνοψίζονται στη συνέχεια:

1. Παρά το υφιστάμενο πλεόνασμα ισχύος στην Ευρώπη συνολικά, είναι διάχυτες οι ανησυχίες ότι η ισχύς που θα παραμείνει στην αγορά ή που θα είναι διαθέσιμη στο μέλλον θα είναι ανεπαρκής για να καλύψει την ασφάλεια εφοδιασμού.

2. Οι μεταρρυθμίσεις στην αγορά θα πρέπει να συνοδεύουν κάθε επικείμενο μηχανισμό ισχύος. Παραδείγματα μεταρρυθμίσεων αποτελούν η άρση των ορίων τιμών στις χονδρεμπορικές αγορές και ο μετασχηματισμός των βραχυπρόθεσμων αγορών, ώστε να ενισχυθεί η ευελιξία και η ανταπόκριση τους στην στοχαστικότητα που διέπει την παραγωγή ΑΠΕ.

3. Παρά τις όποιες μεταρρυθμίσεις υλοποιηθούν, ενδέχεται να παραμένει υπαρκτή η αβεβαιότητα για τις νέες επενδύσεις, λόγω της έντονης διακύμανσης των τιμών στις αγορές και τη σπανιότητα των περιπτώσεων όπου οι τιμές αντανακλούν έλλειμα ισχύος (scarcity).  Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα εξετάζει την τεκμηρίωση της αναγκαιότητας των μηχανισμών καθώς και το αν υφίστανται μέτρα για να περιορίζουν ενδεχόμενες στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό.

4. Μια ενδελεχής αξιολόγηση επάρκειας, βασισμένη σε ένα καλά ορισμένο όριο αξιοπιστίας, είναι καθοριστική για τον εντοπισμό κινδύνων για την ασφάλεια εφοδιασμού και για τον προσδιορισμό του αναγκαίου ύψους του μηχανισμού. Η εναρμόνιση σε ευρωπαϊκό επίπεδο των μελετών επάρκειας θα ενισχύσει την αξιοπιστία και τη διαφάνεια, αποτρέποντας υπέρμετρα σχήματα. Σημειώνεται ότι περισσότερες από τις μισές χώρες που εξετάστηκαν κατά την έρευνα δεν εφάρμοσαν μια τεκμηριωμένη μεθοδολογία που να επιτρέπει την πρόβλεψη των αναγκών ισχύος στο μέλλον, πριν προβούν στην εξέταση ή και στη θέσπιση μηχανισμού.

5. Ο τύπος του μηχανισμού που θα επιλεγεί από ένα κράτος μέλος θα πρέπει να αντιμετωπίζει το συγκεκριμένο ζήτημα που εντοπίστηκε. Ο μηχανισμός θα υπόκειται σε περιοδικό έλεγχο ώστε να αξιολογείται αν συνεχίζει να υφίσταται η ανάγκη για την εφαρμογή του.

6. Οι μηχανισμοί πρέπει να είναι ανοικτοί σε όλους τους τύπους πόρων. Η συνθήκη αυτή, σε συνδυασμό με την διαγωνιστική διαδικασία για το προσδιορισμό της τιμής, θα επιτρέπει την ελαχιστοποίηση του κόστους.

7. Οι μηχανισμοί ευρείας κλίμακας πρέπει να επιτρέπουν την άμεση διασυνοριακή συμμετοχή, ώστε να αποτραπούν στρεβλώσεις στο διασυνοριακό εμπόριο και να δημιουργούνται κίνητρα για επενδύσεις σε διασυνδέσεις.

8. Όταν ένα κράτος μέλος ανησυχεί για την ανεπαρκή εξέλιξη ευέλικτης ζήτησης, ένα σχήμα διακοψιμότητας μπορεί να αποτελεί την κατάλληλη λύση, αλλά δεν θα πρέπει να ανάγεται σε επιδότηση των ενεργοβόρων βιομηχανιών.

Συνοπτικά, η τομεακή έρευνα της ΕΕ ανέδειξε τη διαφοροποίηση των μηχανισμών αλλά και τις παρενέργειες που πιθανώς απορρέουν για την εύρυθμη λειτουργία της ενιαίας αγοράς ενέργειας.  Η ετερογένεια των μηχανισμών ισχύος αποτυπώνεται στο παρακάτω Διάγραμμα.

6. Γιατί συνιστά πρόβλημα η μη συντονισμένη εξέλιξη των μηχανισμών ισχύος στην Ευρώπη;

Ας προσεγγίσουμε την έννοια της διασυνοριακής στρέβλωσης, που προβληματίζει έντονα την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, μέσα από ένα απλοποιημένο παράδειγμα. Ας θεωρήσουμε δύο αγορές, Α και Β, που είναι διασυνδεδεμένες. Η  αγορά Α εφαρμόζει μηχανισμό ισχύος ενώ η αγορά Β, όχι. Καταρχάς, στην αγορά Α είναι πιθανό να προκληθεί σημαντικό επενδυτικό ενδιαφέρον σε αντιδιαστολή με την αγορά Β. Ταυτόχρονα, η αγορά Β μπορεί να επωφελείται από την ενισχυμένη ασφάλεια εφοδιασμού στην αγορά Α και τις χαμηλότερες τιμές χονδρεμπορικής που ενδέχεται να εμφανιστούν εκεί. Η υποχώρηση των τιμών στην αγορά Α αντανακλά την ώθηση στις επενδύσεις, που αντιμετωπίζουν το έλλειμμα ισχύος επαναφέροντας κανονικότητα στις τιμές.

Επιπρόσθετα, οι συμμετέχοντες στην αγορά Α ενδέχεται να καθίστανται σχετικά αδιάφοροι ως προς το επίπεδο τιμών στη χονδρεμπορική αγορά, λόγω των πρόσθετων εσόδων τους από την αποζημίωση ισχύος, ή λόγω της φύσης των συμβολαίων ισχύος που συνάπτουν (π.χ. συμβόλαια διαφοράς τιμών).  Έτσι, είναι πιθανό να διενεργούνται εξαγωγές ενέργειας από την αγορά Α προς τη Β. Οι εξαγωγές αυτές θα συμπίεζαν εν τέλει τις τιμές στη Β, αμβλύνοντας τις υψηλές τιμές σε περιπτώσεις ανεπάρκειας ισχύος εκεί. Αυτή η εξέλιξη θα επηρέαζε δυσμενώς τα έσοδα των παραγωγών αιχμιακών μονάδων στην αγορά Β, πλήττοντας τη βιωσιμότητα τους.  

7. Ποιες αλλαγές προτείνoνται με το «Χειμερινό Πακέτο»;

Συνοπτικά, το Χειμερινό Πακέτο εισάγει μια πανευρωπαϊκή αλλά και περιφερειακή θεώρηση για την αποτίμηση των αναγκών επάρκειας αλλά και ένα πλαίσιο κοινών κανόνων και μεθοδολογιών, ώστε να αποτρέπονται οι διασυνοριακές στρεβλώσεις στις επενδύσεις. Είναι εμφανές ότι το πλαίσιο αυστηροποιείται, καθώς αν η πανευρωπαϊκή έκθεση επάρκειας που θα εκπονείται από τον ENTSO-E (τον Σύνδεσμο Ευρωπαίων Διαχειριστών Συστήματος) δεν υποδείξει πιθανό έλλειμμα ισχύος σε μια χώρα, τότε το κράτος μέλος δεν δύναται καν να υποβάλει πρόταση για έγκριση μηχανισμού στη Γενική Διεύθυνση Ανταγωνισμού (DG Comp).

Πιο αναλυτικά, οι βασικές αρχές των μηχανισμών ισχύος που προτείνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συνοψίζονται ως εξής:

• Σημείο αφετηρίας είναι η πανευρωπαϊκή μελέτη επάρκειας (Mid-Term Adequacy Forecast), με ορίζοντα δεκαετίας, που εκπονείται από τον ENTSO-E.

• Τα σχήματα που προτείνονται από τα κράτη μέλη θα αξιολογούνται βάσει των πορισμάτων της προαναφερθείσας μελέτης.

• Εάν η μελέτη δεν υποδεικνύει πρόβλημα επάρκειας σε κάποια χώρα, τότε δεν θα επιτρέπεται η εισαγωγή σχετικού μηχανισμού. Στην περίπτωση που υφίσταται ήδη κάποιος μηχανισμός, τότε δεν θα υπογράφονται νέες συμβάσεις ισχύος.

• Τα προτεινόμενα σχήματα θα πρέπει να είναι ανοικτά σε όλους τους τύπους πόρων (resources).

• Για τις μονάδες παραγωγής που θα συμμετέχουν στους μηχανισμούς, η εκπομπή ρύπων δεν θα πρέπει να υπερβαίνει τα 550 γρ. CO2, με άμεση εφαρμογή του ορίου για τις νέες μονάδες και ύστερα από 5 έτη για τις υφιστάμενες.

• Οι μηχανισμοί θα βασίζονται σε ανταγωνιστικές διαδικασίες, χωρίς διακρίσεις μεταξύ τεχνολογιών, με ομοιογενείς κανόνες για κάποια τεχνικά ζητήματα. Οι κοινές μεθοδολογίες θα προτείνονται από τον ENTSO-E και θα εγκρίνονται από τον ACER.

• Βασική τεχνική παράμετρος είναι το όριο αξιοπιστίας (reliability standard), το οποίο καθορίζεται από τους εθνικούς ρυθμιστές, ακολουθώντας τη μεθοδολογία του ENTSO-E, χρησιμοποιώντας τις εκτιμήσεις των μεγεθών VOLL (αξία απώλειας φορτίου) και CONE (κόστος νεοεισερχόμενης μονάδας).  

• Απαιτείται άμεση διασυνοριακή συμμετοχή (πόρων από όμορες χώρες), με εξαίρεση το σχήμα των στρατηγικών αποθεμάτων (strategic reserves). Συμπληρωματικά αναφέρεται ότι το σχήμα αυτό έχει επιλεγεί από το Βέλγιο και τη Γερμανία.

• Η δυναμικότητα της κάθε διασύνδεσης που θα συμμετέχει στο σχήμα θα προκύπτει από μελέτη που θα εκπονεί το αντίστοιχο Περιφερειακό Συντονιστικό Κέντρο Ασφάλειας.

• Όμοροι Διαχειριστές θα επαληθεύουν την επιλεξιμότητα και τη διαθεσιμότητα των πόρων.

• Οι υφιστάμενοι μηχανισμοί επάρκειας θα πρέπει να προσαρμοστούν με τη θέση σε ισχύ του σχετικού Κανονισμού.

Προϋποθέσεις

Πριν τη θέσπιση των μηχανισμών επάρκειας, τα κράτη μέλη οφείλουν να:

- Εξαλείψουν στρεβλώσεις του ρυθμιστικού πλαισίου.

- Επιτρέπουν την αντανάκλαση στις τιμές τυχόν ελλείμματος ενέργειας ή ισχύος (scarcity pricing).

- Να αναπτύσσουν διασυνδέσεις, αποθήκευση και απόκριση ζήτησης.

- Να διαβουλευτούν με τις όμορες χώρες.

8. Τι προτείνουν οι Ρυθμιστές Ενέργειας της Ευρώπης;

Το Συμβούλιο των Ευρωπαίων Ρυθμιστών Ενέργειας (CEER) εξέτασε ενδελεχώς τα ζητήματα του Χειμερινού Πακέτου και τον Ιανουάριο του 2017 υπέβαλε στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή ένα κείμενο με βασικές αρχές και προβληματισμούς. Στη συνέχεια, επεξεργάστηκε αναλυτικότερες προτάσεις σε μια σειρά από 12 κείμενα, τα λεγόμενα White Papers, που αφορούν επιμέρους θεματικές ενότητες. Τα εστιασμένα αυτά κείμενα οριστικοποιήθηκαν και δημοσιοποιήθηκαν από τον Μάιο έως τον Ιούλιο του 2017.

Δεν είναι τυχαίο το γεγονός ότι οι θέσεις που διατυπώθηκαν για τους μηχανισμούς ισχύος αποτέλεσαν το τελευταίο κείμενο που ολοκληρώθηκε και το πιο συνοπτικό. Καθώς κάποια κράτη μέλη απορρίπτουν πλήρως την έννοια των μηχανισμών ισχύος, θεωρώντας επαρκή λύση την κατάργηση των ανώτατων ορίων τιμών στις αγορές, τα σημεία στα οποία κατέστη δυνατόν να συναινέσει η πλειοψηφία των ρυθμιστικών αρχών ήταν κρίσιμα μεν, αλλά συγχρόνως, σχετικά περιορισμένα. Η σύγκλιση στις κατάλληλες διατυπώσεις ήταν επίσης μια σύνθετη διεργασία.

Καταρχάς, το Συμβούλιο των Ευρωπαίων Ρυθμιστών Ενέργειας θεωρεί θετικό το γεγονός ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναγνωρίζει τους Μηχανισμούς Αποζημίωσης Ισχύος ως μια επιλογή προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι ανησυχίες των κρατών μελών για την επάρκεια πόρων, στο βαθμό που οι ανησυχίες αυτές παραμένουν και δεν μπορούν να αντιμετωπιστούν με άλλα μέτρα, όπως η άρση ρυθμιστικών στρεβλώσεων ή οι επενδύσεις σε πρόσθετες διασυνδέσεις. Εν γένει, η προτεινόμενη ενίσχυση του υφιστάμενου νομοθετικού πλαισίου για του μηχανισμούς ισχύος κρίνεται ως ένα βήμα προς την ορθή κατεύθυνση, ώστε να διασφαλιστεί η συμβατότητα τους με την εσωτερική αγορά.

Πιο συγκεκριμένα, οι προτάσεις των ρυθμιστικών αρχών συνοψίζονται ως εξής:

1. Η αξιολόγηση των αναγκών επάρκειας, με τρόπο ομοιογενή και συντονισμένο σε πανευρωπαϊκό επίπεδο, είναι θεμελιώδους σημασίας, ώστε να διασφαλιστεί η ενεργειακή ασφάλεια αλλά και η εύρυθμη λειτουργία της ενιαίας αγοράς. Το CEER τονίζει τα οφέλη από την κατάρτιση μιας κοινής μεθοδολογίας σε πανευρωπαϊκό επίπεδο, η οποία θα εφαρμόζεται σε περιφερειακό επίπεδο, με ισχυρό συντονιστικό ρόλο του ENTSO-E, ώστε να διασφαλίζεται η συνέπεια της εφαρμογής. Επιπρόσθετα, η αξιολόγηση αυτή μπορεί να συμπληρώνεται, τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα, από μελέτες επάρκειας που θα εκπονούνται σε εθνικό επίπεδο. Ειδικότερα, τα κράτη μέλη ή οι Διαχειριστές μπορούν να συνεισφέρουν εκπονώντας εθνικές μελέτες επάρκειας, οι οποίες θα λαμβάνονται υπόψη για την περιφερειακή αξιολόγηση της επάρκειας.

2. Στην περίπτωση που θεσπίζεται ένας μηχανισμός ισχύος, θα πρέπει:

α) Να καθορίζεται ένα σαφές, διαφανές και αξιόπιστο πλαίσιο για την αγορά και τους επενδυτές. Ειδικότερα, τα δικαιώματα που απορρέουν από συμβόλαια που συνάπτονται στη βάση μηχανισμών εν ισχύ, δεν θα πρέπει να επανεξετάζονται κάθε φορά που επικαιροποιείται η πανευρωπαϊκή μελέτη. Ωστόσο, τα επικαιροποιημένα αποτελέσματα της μελέτης θα πρέπει να ληφθούν υπόψη αναφορικά με το αν παραμένει ή όχι, η αναγκαιότητα της διατήρησης ενός μηχανισμού. Για μηχανισμούς ευρείας κλίμακας (market-wide), αναμένεται ούτως ή άλλως η τιμή της ισχύος, που είναι συνάρτηση της απαίτησης που προσδιορίζει ο Διαχειριστής, να τείνει στο μηδέν, εάν η ανάγκη δεν υφίσταται πλέον.

β) Να επιτρέπεται η διασυνοριακή συμμετοχή, ώστε να αποτρέπεται η στρέβλωση των επενδυτικών σημάτων μεταξύ όμορων περιφερειών (regions). Πιο συγκεκριμένα, η διασυνοριακή συμμετοχή με άμεσο τρόπο μπορεί να συμβάλει στην ενίσχυση της ενεργειακής ασφάλειας με το ελάχιστο κόστος για τους καταναλωτές. Οι κοινοί κανόνες είναι αναγκαίοι αλλά θα πρέπει να ενσωματώνουν διάφορους τύπους μηχανισμών και να μην προκαλούν στρεβλώσεις, επηρεάζοντας δυσανάλογα τα κράτη μέλη. Ενδεικτικά, οι κάτοχοι μιας διασύνδεσης μπορούν να λειτουργούν ως ενδιάμεσοι παράγοντες για τη συμμετοχή ισχύος από άλλες χώρες.

3. Οι προβλέψεις στο Άρθρο 24 του Κανονισμού του Ηλεκτρισμού για την προσαρμογή των υφιστάμενων μηχανισμών στο νέο πλαίσιο μόλις ο νέος Κανονισμός τεθεί σε ισχύ, είναι στη σωστή κατεύθυνση. Θα πρέπει ωστόσο, να προσδιοριστεί τι ακριβώς σημαίνει συμβατότητα και ποια η διαδικασία προσαρμογής, δοθέντος του υφιστάμενου πλαισίου Κρατικών Ενισχύσεων για την έγκριση των μηχανισμών και τις αποφάσεις που έχουν ήδη ληφθεί.

9. Προβληματισμοί

α) Συμπερασματικά, γίνεται φανερό ότι η νέα προσέγγιση που διαμορφώνεται για τους μηχανισμούς επάρκειας επηρεάζει αισθητά τον ενεργειακό σχεδιασμό των κρατών, περιορίζοντας την αυτονομία τους στο να επιλέγουν το ενεργειακό τους μίγμα. Όπως συχνά επισημαίνουν στελέχη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής: “Tα κράτη μέλη διατηρούν το δικαίωμα διαμόρφωσης του ενεργειακού τους μίγματος, το οποίο άλλωστε θεμελιώνεται στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, αλλά καλούνται να σταθμίσουν τα σημαντικά κόστη, που θα προκύπτουν από την προσήλωση τους σε ρυπογόνους ενεργειακούς πόρους, αλλά και τη συμβατότητα με τις περιβαλλοντικές δεσμεύσεις τους».

Στο πλαίσιο αυτό, χώρες όπως η Ελλάδα, η Πολωνία και η Ουγγαρία, καλούνται να προσδιορίσουν το επιθυμητό επίπεδο λιγνίτη ή άνθρακα στο ενεργειακό τους μίγμα. Οι παράμετροι που πρέπει να συνεκτιμηθούν είναι η ασφάλεια εφοδιασμού, η διαφοροποίηση πόρων, καθώς και οι αναμενόμενες συνθήκες στην αγορά λόγω των εξελίξεων στην απόκριση ζήτησης (ηλεκτρικά οχήματα, έξυπνοι μετρητές) και την αποθήκευση. Ένα βασικό κριτήριο είναι το κόστος, βάσει ιδίως διαφορετικών σεναρίων για την εξέλιξη της τιμής των εκπομπών CO2. Είναι ενδεικτικό ότι στις προβλέψεις που δημοσιεύτηκαν τον Ιούνιο από διεθνείς οίκους ή ενεργειακές εταιρείες, το συντηρητικό σενάριο για την τιμή CO2 το 2030 είναι τα 30 €/tn (π.χ. BP outlook). Επισημαίνεται ότι οι χώρες με ισχυρή εξάρτηση από άνθρακα ήδη εξετάζουν ένα φάσμα τεχνολογικών εφαρμογών για τη βελτίωση της περιβαλλοντικής συμβατότητας των ορυκτών τους πόρων.

β) Αναφορικά με τη θέσπιση περιβαλλοντικού ορίου για τη συμμετοχή στους μηχανισμούς, έχει διατυπωθεί η άποψη από ευρωπαϊκούς συνδέσμους παραγωγών αλλά και εμπόρων ενέργειας ότι οι μηχανισμοί ισχύος πρέπει να εστιάζουν στην ενεργειακή ασφάλεια και όχι την προώθηση της απανθρακοποίησης, καθώς το κατάλληλο μέσο για το σκοπό αυτό θα ήταν ο μηχανισμός ETS. Επιπρόσθετα, ο αποκλεισμός αυτός μπορεί να προκαλέσει αποσύρσεις μονάδων βάσης, εντείνοντας τους κινδύνους για την ασφάλεια εφοδιασμού. Είναι αξιοσημείωτο ότι στη Γερμανία, ένας από τους μηχανισμούς που υιοθετήθηκαν, αφορά επί της ουσίας κρατική ενίσχυση ύψους 1.6 δις €, σε  2.7 GW λιγνιτικών μονάδων που τελούν υπό απόσυρση, προκειμένου για την παροχή εφεδρείας εκ μέρους τους (stand by capacity) έως την οριστική απόσυρσή τους το 2021.

Συγχρόνως, έχει διατυπωθεί και η ακριβώς αντίθετη άποψη ότι ο στόχος της απανθρακοποίησης οφείλει να συμπλέει με την ενεργειακή ασφάλεια, όπως εδραιώνεται μέσα από τους μηχανισμούς ισχύος. Συχνά επισημαίνεται ως αντιπαράδειγμα η περίπτωση της Αγγλίας, όπου η υιοθέτηση μηχανισμού ισχύος οδήγησε σε αποζημιώσεις της τάξης των 670 εκατ. £, κατεξοχήν σε μονάδες ρυπογόνων τεχνολογιών, σε μεγάλο βαθμό ανθρακικών και πετρελαϊκών.

Ας δούμε αναλυτικότερα την Αγγλική περίπτωση. Η απόσυρση των 2/3 των υφιστάμενων μονάδων έως το 2030, παράλληλα με την αυξανόμενη διείσδυση των ΑΠΕ, έχει προκαλέσει ισχυρές ανησυχίες ως προς την ασφάλεια εφοδιασμού. Παρά τα επιμέρους θετικά στοιχεία στο σχεδιασμό του σχήματος, τα οποία η ΕΕ συχνά επικαλείται ως σημείο αναφοράς (όπως η μεθοδολογία για τη συμμετοχή των διασυνδέσεων), τα αποτελέσματα των δημοπρασιών ισχύος έχουν δημιουργήσει έντονο προβληματισμό. Είναι ενδεικτικό ότι παρά την προσδοκία της Βρετανίας να δοθεί ώθηση στις επενδύσεις σε μονάδες φυσικού αερίου, μόνο μια τέτοια μονάδα υπήρξε επιτυχής στην 1η δημοπρασία, ενώ μέχρι προσφάτως η χρηματοδότηση για την υλοποίηση της δεν είχε καταστεί εφικτή. Αντίστοιχα, στη 2η δημοπρασία ισχύος που διεξήχθη, μόλις μια νέα μονάδα συνδυασμένου κύκλου απέκτησε συμβόλαιο ισχύος, περιορισμένης ωστόσο διάρκειας (ενός έτους). Εκτιμάται ότι το 70% των αποζημιώσεων ισχύος αποδόθηκαν σε υφιστάμενες μονάδες, αρκετές εκ των οποίων είναι ήδη επικερδείς ή δεν διαθέτουν την επιθυμητή ευελιξία (όπως οι πυρηνικές, στις οποίες έχουν κατανεμηθεί 277 εκατ. £).

Μια άλλη ανησυχητική διάσταση που έχει επισημανθεί είναι ότι κατόπιν της εφαρμογής του μηχανισμού ισχύος, οι μονάδες εκείνες που δεν ήταν επιτυχείς στις δημοπρασίες ενδέχεται να επιταχύνουν την απόσυρσή τους από την αγορά, λόγω μειωμένης ανταγωνιστικότητας ως προς εκείνες που ήταν επιτυχείς. Ταυτόχρονα, σημειώνεται ότι ένας παραγωγός ανθρακικής μονάδας ανακοίνωσε το κλείσιμο της μονάδας του παρά την επιτυχία του στον διαγωνισμό. Οι κυρώσεις μη συμμόρφωσης εκτιμάται ότι δεν υπερβαίνουν την απώλεια που θα υφίστατο αν η μονάδα του συνέχιζε να λειτουργεί επί ζημία.

γ) Μια πρόσθετη διάσταση αφορά στη δυνατότητα των μηχανισμών ισχύος να αποζημιώνουν τα αναγκαία τεχνικά χαρακτηριστικά, δοθείσης της τεχνολογικής ουδετερότητας που προκρίνεται γενικότερα. Όπως επισημαίνεται σε έρευνα του Ινστιτούτου Διεθνών Επενδύσεων της Αγγλίας, που εκπονήθηκε το 2016, η διαφοροποίηση των αποζημιώσεων ισχύος, ώστε να αντανακλώνται  τεχνικά χαρακτηριστικά, και ιδίως η ευελιξία των διαφόρων τεχνολογιών, συνιστά μια κρίσιμη ιδιότητα για την ομαλή ενσωμάτωση των ΑΠΕ. Αντιθέτως, όπως αναφέρεται στην παραπάνω έκθεση, μια ομοιογενής προσέγγιση προκαλεί επενδυτικά σήματα στη λάθος κατεύθυνση, όπως διαπιστώθηκε σε αγορές των ΗΠΑ (π.χ. PJM και η ISO-New England). Στις περιπτώσεις αυτές, η μη διαφοροποίηση των αμοιβών ισχύος ουσιαστικά επέκτεινε τον χρόνο ζωής του υφιστάμενου ενεργειακού μίγματος και οδήγησε σε υποχώρηση των τιμών, με αποτέλεσμα να μην υλοποιούνται επενδύσεις σε τεχνολογίες που διαθέτουν το επιθυμητό επίπεδο ευελιξίας. Έτσι, ενώ οι αγορές αυτές εμφανίζουν πλέον ισχυρά περιθώρια ισχύος (capacity margins), διαπιστώθηκε σημαντική αύξηση των κρίσιμων περιστατικών ως προς την αξιόπιστη λειτουργία του Συστήματος (stress events).

Θα πρέπει να τονιστεί ότι ο σχεδιασμός των μηχανισμών αυτών στις ΗΠΑ μετεξελίσσεται ώστε να λάβει υπόψη και την απαιτούμενη ευελιξία των μονάδων. Αν και η διαφοροποίηση των αμοιβών ανά τεχνολογία προτάθηκε αρχικά με σαφή τρόπο, ωστόσο δεν έγινε τελικά αποδεκτή, παρά μόνο εμμέσως. Εν τέλει, δόθηκε έμφαση σε μηχανισμούς επιβολής κυρώσεων μη συμμόρφωσης, οι οποίοι αποδίδουν ιδιαίτερη βαρύτητα στην υλοποίηση των δεσμεύσεων των μονάδων για την αναμενόμενη λειτουργία σε κρίσιμες συνθήκες (stress conditions). Οι πιο ευέλικτες μονάδες είναι πιο πιθανό να ανταποκριθούν στις συνθήκες αυτές, οπότε εμμέσως, οι μηχανισμοί προάγουν την ευελιξία.

Συγχρόνως, ενισχύθηκε η συμμετοχή της ζήτησης με τρεις τρόπους: α) τη δυνατότητα συμμετοχής της τόσο στην αγορά ενέργειας όσο και στον μηχανισμό ισχύος, β) τον καθορισμό διαφόρων κατηγοριών ζήτησης ανάλογα με τις χρονικές δυνατότητες απόκρισης, και γ) τη διαφοροποίηση της δημοπράτησης για τους πόρους ζήτησης. Επιπρόσθετα, επετράπη στη ζήτηση να υποβάλει συνδυαστικές προσφορές μαζί με τεχνολογίες αποθήκευσης και υπηρεσίες εξοικονόμησης. Η συμμετοχή της ζήτησης στην αγορά της PJM εκτιμάται ότι συνέβαλε στη μείωση του κόστους για την ασφάλεια εφοδιασμού κατά 10 έως 20% κατά τα έτη 2014-2015, εξοικονομώντας 1.2 δις $ για τους καταναλωτές.  

δ) Επιπρόσθετα, είναι σαφές ότι μέσα από την αυστηροποίηση της έγκρισης των μηχανισμών, ασκούνται πιέσεις στα κράτη μέλη να απομακρύνουν στρεβλώσεις, ρυθμιστικές ή δομικές, και να επιτρέπουν τη διαμόρφωση τιμών που θα απεικονίζουν τις πραγματικές συνθήκες στην αγορά. Διαφορετικά, αν τα έσοδα των παραγωγών από τις αγορές δεν είναι επαρκή, θα είναι πιθανές οι αποσύρσεις μονάδων, εντείνοντας τους κινδύνους για την ασφάλεια εφοδιασμού.

ε) Μια θέση που εκφράζεται από διάφορους φορείς, μεταξύ των οποίων και ο ENTSO-E, είναι ότι η πανευρωπαϊκή μελέτη επάρκειας είναι σημαντική αλλά δεν μπορεί να αξιολογείται αυτοτελώς. Θα πρέπει να συνεκτιμάται με μελέτες σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο, οι οποίες θα εκπονούνται από τους εθνικούς Διαχειριστές, ενδεχομένως στο πλαίσιο των Περιφερειακών Κέντρων Λειτουργίας (οι αρμοδιότητες των οποίων αποτελούν επίσης σημείο τριβής). Οι εστιασμένες αυτές μελέτες  μπορεί να λαμβάνουν υπόψη πιο ενδελεχή τοπικά χαρακτηριστικά των συστημάτων και γενικότερα, να διέπονται από έναν βαθμό λεπτομέρειας που μπορεί να είναι κρίσιμος για τα πορίσματα που θα εξαχθούν.

στ) Ταυτόχρονα, θα πρέπει να δοθεί έμφαση στην αντιμετώπιση των ενεργειακών κρίσεων σε περιφερειακό επίπεδο, μέσα από την εκπόνηση συγκροτημένων σχεδίων δράσης. Αν και το Χειμερινό Πακέτο εισάγει έναν νέο Κανονισμό που αναφέρεται αποκλειστικά στο ζήτημα αυτό, η περιφερειακή διάσταση δεν εξαντλείται στο κοινό σχέδιο δράσης. Αναφορικά με τους μηχανισμούς ισχύος για παράδειγμα,  αν η ισχύς μιας μονάδας συμμετέχει σε διάφορα σχήματα όμορων χωρών, τότε σε περίπτωση περιφερειακής κρίσης, η συγκεκριμένη μονάδα ενδέχεται να μην μπορεί να εκπληρώσει τις δεσμεύσεις της για διαθεσιμότητα. Ανεξάρτητα από τις αναλύσεις των ιστορικών δεδομένων για τις συσχετίσεις κρίσεων σε γεωγραφικό επίπεδο, παραμένει υπαρκτός ο κίνδυνος να υπερεκτιμηθεί η συνεισφορά των μονάδων αυτών στην επάρκεια όμορων χωρών και πιθανώς να προκύπτουν υπέρμετρες αποζημιώσεις, χωρίς πρακτικό αντίκρισμα.

ζ) Αξίζει να σημειωθεί ότι η Γαλλία έχει εκκινήσει μια διαδικασία αμφισβήτησης  της καταλληλότητας του νομικού εργαλείου που επέλεξε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για να ρυθμίσει ζητήματα μηχανισμών ισχύος. Ειδικότερα, θεωρεί ότι η επιλογή ενός Κανονισμού, που παγίως εισάγει ενοποίηση προσεγγίσεων, θα πρέπει να αντικατασταθεί από μια Κοινοτική Οδηγία, η οποία δίνει τη δυνατότητα στα κράτη μέλη για εναρμόνιση και προσαρμογή σε εθνικό επίπεδο. Περαιτέρω, η Γαλλία αντιτίθεται στην "αποδυνάμωση" των εθνικών Διαχειριστών και των αναλύσεών τους και τη συγκέντρωση των αρμοδιοτήτων στον ENTSO-Ε και στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Από αναφορές που γίνονται από την Γαλλική πλευρά σε ζητήματα ευθύνης των κυβερνήσεων έναντι των πολιτών τους σχετικά με την ενεργειακή ασφάλεια, συνάγεται ότι η τεκμηρίωση των Γαλλικών θέσεων θα εδραιωθεί στην αρχή της επικουρικότητας. H εν λόγω αρχή, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 5.3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, θέτει τα όρια στη δράση των οργάνων της Ένωσης, επιδιώκοντας τη διατήρηση της αρμοδιότητας των κρατών μελών σε θέματα, για τα οποία θεωρείται σκόπιμο η απόφαση να λαμβάνεται σε επίπεδο κατά το δυνατόν εγγύτερα στον πολίτη. Με απλούς όρους, το παράδοξο που επισημαίνει η Γαλλία είναι ότι αν ανακύψει πρόβλημα τροφοδοσίας σε μια χώρα, το κράτος μέλος διατηρεί την ευθύνη έναντι των πολιτών του. Ωστόσο, θα είναι περιορισμένο ως προς τις ενέργειες στις οποίες θα μπορούσε να προβεί για να αποτρέψει το πρόβλημα, εάν κρίσιμες παράμετροι ρυθμίζονται με ένα ομοιόμορφο πανευρωπαϊκό πλαίσιο, που πιθανώς δεν αντανακλά τις εθνικές ιδιαιτερότητες.

η) Από αρκετές πλευρές έχει εκφραστεί η άποψη ότι οι προτάσεις της ΕΕ δεν είναι αρκετά σαφείς ως προς τη διαδικασία παύσης των μηχανισμών (phase-out) αλλά και τον τρόπο προσαρμογής των υφιστάμενων σχημάτων.

Γενικότερα, στο παρόν στάδιο συντελείται μια ευρεία διαβούλευση σε ευρωπαϊκό επίπεδο, με στόχο να αναδειχθούν θεμελιώδη ζητήματα και προκλήσεις που θέτει το Χειμερινό Πακέτο, ώστε να γίνουν οι αναγκαίες προσαρμογές. Ο διάλογος για τους μηχανισμούς ισχύος έχει ήδη εκκινήσει στη συνεδρίαση της αρμόδιας Επιτροπής του Ευρωκοινοβουλίου τον Ιούλιο και θα συνεχιστεί τον Σεπτέμβριο.  Το βέβαιο είναι ότι οι μηχανισμοί θα συνεχίσουν να αποτελούν σημείο τριβής αλλά και σημείο σύνθεσης απόψεων, καθώς αυτό που καλούνται να διασφαλίσουν είναι εν τέλει το αγαθό της ενεργειακής ασφάλειας με το ελάχιστο κόστος για τους καταναλωτές, η ομαλότητα της μετάβασης προς την απανθρακοποίηση του ενεργειακού τομέα, αλλά και η εύρυθμη λειτουργία της ενιαίας αγοράς.

--------------------

Η κ. Νεκταρία Καρακατσάνη είναι μέλος της Ρυθμιστικής Αρχής Ενέργειας (ΡΑΕ).

Το παρόν άρθρο της βασίζεται σε ομιλία που πραγματοποίησε στο Energy Security Forum, που διεξήχθη στο Μόντε Κάρλο, και σε ομιλία της στο Πανεπιστήμιο του Λονδίνου.

Το κείμενο εκφράζει προσωπικές σκέψεις της κ. Καρακατσάνη.