Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Υδρογόνου: Όχι η παραδοσιακή σας Τράπεζα

Με την Ανακοίνωση «Για την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Υδρογόνου» (COM(2023) 156 final, εφεξής «Ανακοίνωση»), η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εισήγαγε, τον Μάρτιο του 2023, ένα νέο χρηματοδοτικό και συντονιστικό μέσο, με σκοπό την επιτάχυνση της αναδυόμενης οικονομίας του υδρογόνου. Παρά την ονομασία της, η εν λόγω πρωτοβουλία δε συνιστά τραπεζικό ίδρυμα υπό τη στενή έννοια ούτε αποτελεί αυτοτελές ταμείο επιχορηγήσεων. Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Υδρογόνου (εφεξής ΕΤΥ) είναι ένας από την Επιτροπή υλοποιούμενος μηχανισμός στήριξης, ερειδόμενος στο ενωσιακό δημοσιονομικό δίκαιο. Μέσω αυτού παρέχεται χρηματοδοτική υποστήριξη για την παραγωγή ανανεώσιμου υδρογόνου, αντλώντας πόρους από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Επιπροσθέτως, προσφέρει την πλατφόρμα και τη διάρθρωση δημοπρασιών στα κράτη μέλη για τη χορήγηση κρατικών ενισχύσεων ("Auction-as-a-service"), στοχεύοντας στην εναρμόνιση των μέσων ενίσχυσης για την προσέλκυση ιδιωτικών επενδύσεων. Στο παρόν εξετάζουμε την αποστολή και τις νομικές βάσεις της ΕΤΥ.

1. Γενικό πλαίσιο και στοχοθεσία της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Υδρογόνου

Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Υδρογόνου σχεδιάστηκε από την Επιτροπή ως ένα στρατηγικής σημασίας μέσο, αποβλέποντας στην ανάπτυξη μιας ανταγωνιστικής αγοράς ανανεώσιμου υδρογόνου στην ευρωπαϊκή επικράτεια. Σκοπός της είναι η άρση καίριων επενδυτικών εμποδίων, κυρίως μέσω της αντιστάθμισης της οικονομικής διαφοράς μεταξύ του ανανεώσιμου και του συμβατικού υδρογόνου που βασίζεται σε ορυκτά καύσιμα, με τη χορήγηση στοχευμένων οικονομικών κινήτρων, συμβάλλοντας έτσι στη γεφύρωση του επενδυτικού κενού (βλ. COM(2023) 156 final, σελ. 6).

Ως επιχειρησιακό όχημα, η ΕΤΥ καλύπτει τέσσερις βασικούς άξονες:

• τη στήριξη της ανάπτυξης της ενιαίας αγοράς υδρογόνου στην ΕΕ·
• την υποστήριξη υποδομών για εισαγωγές υδρογόνου·
• τη βελτίωση της διαφάνειας της αγοράς υδρογόνου·
• και τον καλύτερο συντονισμό μεταξύ υφιστάμενων μέσων χρηματοδοτικής στήριξης.

Η ΕΤΥ εντάσσεται οργανικά στο ευρύτερο πλαίσιο των ευρωπαϊκών πολιτικών και στρατηγικών. Συγκεκριμένα, στηρίζει τους φιλόδοξους στόχους του βιομηχανικού σχεδίου της Πράσινης Συμφωνίας και της Πράξης για τη βιομηχανία των μηδενικών καθαρών εκπομπών (Net Zero Industry Act). Ταυτόχρονα, συμβάλλει αποφασιστικά στην υλοποίηση των στόχων του σχεδίου REPowerEU, το οποίο έρχεται να συμπληρώσει την Ευρωπαϊκή στρατηγική για το υδρογόνο, η οποία είχε θέσει ως στόχο την παραγωγή έως και 10 εκατομμυρίων τόνων ανανεώσιμου υδρογόνου στην ΕΕ, προτείνοντας τη διευκόλυνση επιπλέον 10 εκατομμυρίων τόνων εισαγωγών ανανεώσιμου υδρογόνου έως το 2030.

2. Καθήκοντα της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Υδρογόνου

Η ΕΤΥ αποσκοπεί στη διαμόρφωση μιας λειτουργικής αγοράς για το ανανεώσιμο υδρογόνο, μετριάζοντας τον επενδυτικό κίνδυνο για τους παραγωγούς. Η επίτευξη του στόχου αυτού επιδιώκεται μέσω της χορήγησης επιδότησης με τη μορφή σταθερής προσαύξησης ανά kg παραγόμενου υδρογόνου για μέγιστη περίοδο 10 ετών λειτουργίας. Οι πληρωμές θα εξαρτώνται από την αποδεδειγμένη παράδοση πιστοποιημένων και επαληθευμένων ποσοτήτων ανανεώσιμου υδρογόνου. Κεντρικό δομικό χαρακτηριστικό αποτελεί η ανάθεση των εν λόγω επιδοτήσεων μέσω ανταγωνιστικών δημοπρασιών. Ο Ευρωπαϊκός Εκτελεστικός Οργανισμός για το Κλίμα, τις Υποδομές και το Περιβάλλον (CINEA) αναλαμβάνει, για λογαριασμό της Επιτροπής, την ανάθεση των χρηματοδοτήσεων στις οικονομικά συμφερότερες προσφορές (βάσει της χαμηλότερης αιτούμενης επιχορήγησης), διευκολύνοντας τη διαμόρφωση τιμών και τον σχηματισμό αγοράς σε επίπεδο ΕΕ. Επιπλέον, η Επιτροπή προωθεί την έννοια της «δημοπρασίας ως υπηρεσίας» (“Auction-as-a-service”), παρέχοντας στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αξιοποιούν την ενωσιακή πλατφόρμα και τους μηχανισμούς δημοπρασιών για τη χορήγηση εθνικών ενισχύσεων σε έργα που, αν και επιλέξιμα, δεν χρηματοδοτήθηκαν από το Ταμείο Καινοτομίας (Ανακοίνωση, σ. 10-11). Η προσέγγιση αυτή αναμένεται να περιορίσει τον κατακερματισμό της αγοράς και να επιφέρει εξοικονόμηση διοικητικού κόστους. Τέλος, η ΕΤΥ θα συμβάλει στην επαύξηση της διαφάνειας αναφορικά με τις ροές υδρογόνου, τις συναλλαγές και τις τιμές, αξιοποιώντας υφιστάμενες πηγές πληροφόρησης και δομές, όπως η υπό την καθοδήγηση της Eurostat αναπτυσσόμενη συλλογή δεδομένων για το υδρογόνο.

3. Προέλευση των πόρων

Οι επιχορηγήσεις που χορηγεί η ΕΤΥ μέσω της ενωσιακής διαδικασίας υποβολής προσφορών χρηματοδοτούνται κυρίως από το Ταμείο Καινοτομίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο με τη σειρά του τροφοδοτείται από τα έσοδα του Συστήματος Εμπορίας Δικαιωμάτων Εκπομπών (EU ETS) (Ανακοίνωση, σελ. 4-5). Για τον πρώτο γύρο υποβολής προσφορών του 2023 διατέθηκαν 800 εκατομμύρια ευρώ (Ανακοίνωση, σελ. 9). Συμπληρωματικοί πόροι για την ΕΤΥ μπορούν να προέλθουν από:

• το πρόγραμμα InvestEU,
• τον μηχανισμό «Συνδέοντας την Ευρώπη» (CEF),
• καθώς και άλλες ενωσιακές χρηματοδοτικές πηγές (Ανακοίνωση, σελ. 5). Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) υποστηρίζει την πρωτοβουλία μέσω χορήγησης δανείων και παροχής εγγυήσεων, με συνολικό ύψος που μπορεί να φτάσει έως και 115 δισεκατομμύρια ευρώ έως το 2027.

4. Διαδικασία του πρώτου γύρου υποβολής προσφορών

Η πρώτη πιλοτική δημοπρασία για την ενίσχυση της παραγωγής ανανεώσιμου υδρογόνου προκηρύχθηκε στα τέλη του καλοκαιριού του 2023. Η διαδικασία σχεδιάστηκε ως στατική δημοπρασία ενός σταδίου, με καθορισμένη δομή σταθερής προσαύξησης (Ανακοίνωση, σελ. 21). Επιλέξιμα ήταν έργα που πληρούσαν προϋποθέσεις όπως εγκεκριμένη τοποθεσία, συμβάσεις αγοραπωλησίας ηλεκτρικής ενέργειας και ανανεώσιμου υδρογόνου (PPA & HPA), και επαρκή οικονομική βιωσιμότητα. Η επιλογή βασίστηκε αποκλειστικά στην προσφερόμενη τιμή, εντός του ανώτατου επιλέξιμου ορίου (Ανακοίνωση, σελ. 21). Την υλοποίηση, διαπίστευση και πληρωμές ανέλαβε ο CINEA. Ο πρώτος γύρος έκλεισε στις 30.4.2024 με χορήγηση ~ 720 εκατ. EUR σε επτά έργα. Τον Δεκέμβριο του 2024 ξεκίνησε ο δεύτερος γύρος (1,2 δισ. EUR), ο οποίος περιλαμβάνει νέα κριτήρια ανθεκτικότητας (π.χ. περιορισμό χρήσης κινεζικών εξαρτημάτων ηλεκτρολυτών). Επιπλέον, βρίσκεται υπό σχεδιασμό και μία παράλληλη αρχιτεκτονική δημοπρασιών για έργα εισαγωγής ανανεώσιμου υδρογόνου από τρίτες χώρες (Ανακοίνωση, σελ. 13-14), με επίκεντρο τη σύμπραξη των κρατών μελών για τη συγκέντρωση της ζήτησης και την ενιαία αξιολόγηση κινδύνου.

5. Νομική βάση

Όπως αναφέρθηκε εισαγωγικά, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Υδρογόνου δεν αποτελεί αυτοτελές νομικό όργανο· λειτουργεί ως σύνθετο χρηματοδοτικό εργαλείο που ενεργοποιήθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για την επίτευξη των ενεργειακών και κλιματικών στόχων της Ένωσης. Δεν διαθέτει δική της νομική βάση ούτε στο πρωτογενές ούτε στο παράγωγο δίκαιο της ΕΕ. Η σύσταση και λειτουργία της εδράζονται σε διατάξεις του δημοσιονομικού δικαίου, του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής και του δικαίου κρατικών ενισχύσεων.

Πιο συγκεκριμένα, η εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης, στην οποία εντάσσεται η ΕΤΥ, αποτελεί αρμοδιότητα της Επιτροπής, σύμφωνα με το άρθρο 56 του Δημοσιονομικού Κανονισμού (Καν. (ΕΕ, Ευρατόμ) 2018/1046). Δυνάμει του άρθρου 58 παρ. 2 του ιδίου Κανονισμού, η Επιτροπή διατηρεί τη δυνατότητα να αξιοποιεί κονδύλια του προϋπολογισμού μέσω «άμεσης διαχείρισης», δηλαδή χωρίς την πρότερη έκδοση ειδικής πράξης βάσης, εφόσον η Ένωση διαθέτει την καθ' ύλην αρμοδιότητα για το προς χρηματοδότηση μέτρο. Εν προκειμένω, η αναγκαία ενωσιακή αρμοδιότητα για την ανάπτυξη της αγοράς υδρογόνου θεμελιώνεται στο άρθρο 194 παρ. 1 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), το οποίο αφορά τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς ενέργειας.

Περαιτέρω, το άρθρο 125 του Δημοσιονομικού Κανονισμού παρέχει το πλαίσιο για τη συμμετοχή της Ένωσης σε χρηματοδοτικά μέσα, όπως η ΕΤΥ. Η επιχειρησιακή διαχείριση των εν λόγω μέσων, και κατ' επέκταση της ΕΤΥ, έχει ανατεθεί στον CINEA, βάσει του άρθρου 62 παρ. 1 στοιχ. γ' του Δημοσιονομικού Κανονισμού. Η πρακτική της χορήγησης σταθερών προσαυξήσεων (fixed premiums) μέσω των δημοπρασιών που διενεργεί η ΕΤΥ βρίσκει επιπρόσθετο νομικό έρεισμα στις διατάξεις των άρθρων 125 (αναφορικά με τα χρηματοδοτικά μέσα εν γένει) και 154 του Δημοσιονομικού Κανονισμού.Η χρηματοδότηση της ΕΤΥ αντλείται κατά κύριο λόγο από το Ταμείο Καινοτομίας της ΕΕ. Το εν λόγω Ταμείο, με τη σειρά του, τροφοδοτείται από τα έσοδα που προκύπτουν από το Σύστημα Εμπορίας Δικαιωμάτων Εκπομπής, σύμφωνα με τις προβλέψεις του Κανονισμού (ΕΕ) 2020/1001 (για τη σύσταση του Ταμείου Καινοτομίας).

Σε τομεακό επίπεδο, η νομική βάση ενισχύεται από την Οδηγία για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας (RED III - Οδηγία (ΕΕ) 2018/2001, ως ισχύει μετά τις τροποποιήσεις της) σε συνδυασμό με τον Κανονισμό (ΕΕ) 2023/1184. Ο τελευταίος εξειδικεύει τον ορισμό του «ανανεώσιμου υδρογόνου», ο οποίος είναι καθοριστικής σημασίας, καθώς οριοθετεί τα κριτήρια επιλεξιμότητας για τη λήψη χρηματοδότησης στο πλαίσιο της ΕΤΥ.

Τέλος, είναι κρίσιμο να υπογραμμιστεί ότι το σύνολο των κονδυλίων που διατίθενται μέσω της ΕΤΥ διέπεται από τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, οι οποίοι κατοχυρώνονται στα άρθρα 107 επ. ΣΛΕΕ. Προς διασφάλιση ισότιμων όρων ανταγωνισμού εντός της εσωτερικής αγοράς, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει ρητώς προβλέψει τον αποκλεισμό της σώρευσης των ευρωπαϊκών επιδοτήσεων που χορηγούνται από την ΕΤΥ με παράλληλες εθνικές ενισχύσεις που αφορούν το ίδιο έργο ή τις ίδιες επιλέξιμες δαπάνες.

6. Σύνοψη και Προοπτικές: Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Υδρογόνου ως Καταλύτης της Ενεργειακής Μετάβασης

Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Υδρογόνου αντιπροσωπεύει μια πρωτοβουλία ορόσημο στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής ενεργειακής πολιτικής και του συναφούς δικαίου. Η σημασία της δεν εξαντλείται στην παροχή ενός πλαισίου για τη χρηματοδοτική ενίσχυση της παραγωγής ανανεώσιμου υδρογόνου εντός της Ένωσης, μέσω της διάθεσης ενωσιακών πόρων κατόπιν δημοπρασιών. Μέσω καινοτόμων εργαλείων, όπως το «Auction-as-a-service» και με την προγραμματισμένη επέκτασή της για την κάλυψη σεναρίων εισαγωγών, η ΕΤΥ φιλοδοξεί να διαδραματίσει κεντρικό ρόλο στον συντονισμό και την εναρμόνιση των εθνικών στρατηγικών χρηματοδότησης και προμηθειών στον τομέα του υδρογόνου.

Εντασσόμενη σε ένα ευρύτερο πλέγμα πρωτοβουλιών, όπως η Ευρωπαϊκή Ενεργειακή Πλατφόρμα και η προώθηση Σημαντικών Έργων Κοινού Ευρωπαϊκού Ενδιαφέροντος (IPCEI), η ΕΤΥ αναδεικνύεται σε έναν επιπλέον θεμελιώδη μηχανισμό. Συμβάλλει έτσι καθοριστικά στην πορεία προς την εγκαθίδρυση μιας κλιματικά ουδέτερης Ενεργειακής Ένωσης, η οποία θα χαρακτηρίζεται από διαφοροποιημένες πηγές ενεργειακού εφοδιασμού, ευθυγραμμισμένες με τις ευρύτερες γεωπολιτικές επιδιώξεις και την ασφάλεια εφοδιασμού της Ένωσης.