Bruegel: Από την αντιστάθμιση στη μόχλευση – Τα νέα σχέδια της ΕΕ για τις πιστώσεις άνθρακα και οι στόχοι του 2040

Η Ευρωπαϊκή Ένωση προετοιμάζεται να ανοίξει ένα νέο μέτωπο στην κλιματική της πολιτική: την αγορά πιστωτικών μονάδων άνθρακα από το εξωτερικό. Ωστόσο, το ερώτημα που τίθεται ενώπιον των Βρυξελλών δεν είναι απλώς πόσο ξένο άνθρακα μπορεί να αγοράσει η Ευρώπη ή πόσο φθηνά μπορεί να επιτύχει τους κλιματικούς της στόχους. Το σημαντικότερο ερώτημα είναι αν το διεθνές εμπόριο άνθρακα μπορεί να σχεδιαστεί έτσι ώστε να επιταχύνει την παγκόσμια απανθρακοποίηση, αντί απλώς να επιτρέπει στην Ευρώπη να μεταφέρει μέρος των μειώσεων των εκπομπών της αλλού.

Όπως επισημαίνει σε ανάλυσή του Bruegel, σύμφωνα με το Άρθρο 6 της Συμφωνίας του Παρισιού, οι χώρες μπορούν να εμπορεύονται διεθνώς μεταβιβαζόμενα αποτελέσματα μετριασμού, ή ITMOs, προκειμένου να συμβάλλουν στην επίτευξη των εθνικών κλιματικών στόχων τους και άλλων διεθνών στόχων μετριασμού. Ο μηχανισμός, ο οποίος οριστικοποιήθηκε στη σύνοδο του ΟΗΕ για το κλίμα στο Μπακού το 2024, δημιουργεί ένα πλαίσιο για τη συνεργασία μεταξύ χωρών με στόχο τη μείωση των εκπομπών πέρα από τα εθνικά τους σύνορα.

Οι στόχοι για το 2040

Στο πλαίσιο κλιματικού στόχου της ΕΕ για το 2040, οι εκπομπές πρόκειται να μειωθούν κατά 90% σε σχέση με τα επίπεδα του 1990, ενώ έως και πέντε ποσοστιαίες μονάδες του στόχου μπορούν δυνητικά να καλυφθούν μέσω πιστώσεων άνθρακα υψηλής ποιότητας από το εξωτερικό. Μια πιλοτική αγορά αναμένεται να λειτουργήσει από το 2031 έως το 2035, ενώ οι διεθνείς πιστώσεις θα μπορούν να χρησιμοποιούνται για την επίτευξη του στόχου από το 2036.

Και όπως επισημαίνει το Bruegel, το χρονοδιάγραμμα αυτό αφήνει στους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής λιγότερο από μία δεκαετία για να δημιουργήσουν ένα σύστημα ικανό να διαχειριστεί δισεκατομμύρια ευρώ επενδύσεων και ενδεχομένως τεράστιους όγκους μειώσεων εκπομπών. Οι επιλογές σχεδιασμού που θα γίνουν τώρα θα μπορούσαν να καθορίσουν αν η αγορά άνθρακα της ΕΕ θα αποτελέσει πρότυπο διεθνούς συνεργασίας ή μια νέα πηγή αντιπαραθέσεων σχετικά με την αξιοπιστία των αντισταθμισμάτων άνθρακα.

Επανεξετάζοντας το πλαίσιο

Η κεντρική πρόταση είναι να επανεξεταστεί το παραδοσιακό μοντέλο της αγοράς άνθρακα στη βάση τριών αρχών: οι κυβερνήσεις θα πρέπει να εκδίδουν πιστώσεις μετριασμού αντί για μεμονωμένα έργα, οι ιδιωτικές επιχειρήσεις θα πρέπει να είναι οι κύριοι αγοραστές και οι διεθνείς πιστώσεις θα πρέπει να δημιουργούν περισσότερες μειώσεις εκπομπών στο εξωτερικό από τις εκπομπές που επιτρέπουν στους αγοραστές να αποφεύγουν στο εσωτερικό.

Από τα αντισταθμίσματα στη μόχλευση

Η διάκριση αυτή είναι κρίσιμη και αναμένεται να δράσει καταλυτικά στη διαμόρφωση της νέας πολιτικής. Ένα συμβατικό σύστημα αντιστάθμισης επιτρέπει σε μια εταιρεία ή χώρα να αντισταθμίσει έναν τόνο εκπομπών αγοράζοντας μια πίστωση που αντιπροσωπεύει έναν τόνο μειώσεων αλλού. Σε παγκόσμιο επίπεδο, ωστόσο, μια τέτοια συναλλαγή δεν οδηγεί κατ’ ανάγκην σε μειώσεις εκπομπών πέραν εκείνων που θα είχαν πραγματοποιηθεί ούτως ή άλλως. Μπορεί απλώς να μεταφέρει το σημείο στο οποίο πραγματοποιείται η μείωση.

Μια διαφορετική προσέγγιση θα εισήγαγε έναν λόγο μόχλευσης. Σύμφωνα με ένα πιθανό μοντέλο 1:5, για παράδειγμα, ένας τόνος εγχώριων εκπομπών που ουσιαστικά αντισταθμίζεται μέσω διεθνών πιστώσεων θα πρέπει να αντιστοιχεί σε πέντε τόνους μειώσεων εκπομπών στο εξωτερικό.

Στόχος θα ήταν να μετατραπεί η διεθνής ευελιξία από μηχανισμό εξοικονόμησης κόστους σε μοχλό πρόσθετης κλιματικής δράσης.

Η δυνητική κλίμακα είναι σημαντική. Όπως υπογραμμίζει το Bruegel, έΈνας συνασπισμός ανεπτυγμένων οικονομιών που θα χρησιμοποιούσε διεθνείς πιστώσεις για περιορισμένο μέρος των εκπομπών του θα μπορούσε, υπό ένα σύστημα υψηλής μόχλευσης, να κινητοποιήσει δεκάδες δισεκατομμύρια τόνους πρόσθετων μειώσεων σε χώρες όπου η μείωση των εκπομπών είναι συχνά φθηνότερη από ό,τι στην Ευρώπη. Αντί να αντιμετωπίζεται το εμπόριο άνθρακα ως λογιστική άσκηση, οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής θα χρησιμοποιούσαν τη διαφορά στο κόστος μεταξύ περιοχών για να κατευθύνουν επενδύσεις προς τις οικονομικότερες ευκαιρίες μείωσης εκπομπών στον κόσμο.

Το ευρωπαϊκό μερίδιο

Αυτό θα μπορούσε να είναι ιδιαίτερα σημαντικό επειδή το μερίδιο της ΕΕ στις παγκόσμιες εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου έχει μειωθεί σημαντικά. Το ευρωπαϊκό μερίδιο μειώθηκε από περίπου 15% το 1990 σε περίπου 6% το 2024. Επομένως, ακόμη και μια επιτυχημένη ευρωπαϊκή μετάβαση δεν μπορεί από μόνη της να εξασφαλίσει τις παγκόσμιες μειώσεις εκπομπών που απαιτούνται για να διατηρηθεί η αύξηση της θερμοκρασίας αρκετά κάτω από τους 2°C.

Το πρόβλημα με τις πιστώσεις που βασίζονται σε έργα

Ωστόσο, οι διεθνείς αγορές άνθρακα έχουν ένα προβληματικό ιστορικό. Η εμπειρία του Μηχανισμού Καθαρής Ανάπτυξης του Πρωτοκόλλου του Κιότο έδειξε πόσο δύσκολο είναι να διαπιστωθεί αν ένα συγκεκριμένο έργο δημιούργησε πράγματι πρόσθετες μειώσεις εκπομπών. Σε ορισμένες περιπτώσεις εκδόθηκαν πιστώσεις για μειώσεις που ενδέχεται να είχαν πραγματοποιηθεί ούτως ή άλλως. Τα ζητήματα της προσθετικότητας, της μονιμότητας και της ακρίβειας των βάσεων αναφοράς των εκπομπών έχουν έκτοτε ενισχύσει τη δυσπιστία απέναντι στα αντισταθμίσματα άνθρακα.

Το Άρθρο 6 εισήγαγε αυστηρότερους κανόνες λογιστικής καταγραφής και εποπτείας, αλλά δεν εξάλειψε αυτές τις θεμελιώδεις δυσκολίες.

Η προτεινόμενη εναλλακτική είναι να μεταφερθεί η έκδοση πιστώσεων από μεμονωμένα έργα στις εθνικές κυβερνήσεις. Αντί ένας φορέας ανάπτυξης έργου να υποστηρίζει ότι ένα αιολικό πάρκο, ένα έργο δασοπονίας ή μια βιομηχανική επένδυση μείωσε τις εκπομπές σε σύγκριση με ένα υποθετικό σενάριο, μια χώρα θα διαθέτει προς διεθνή μεταβίβαση μέρος των μειώσεων των εκπομπών της.

Η αξία αυτών των πιστώσεων θα συνδέεται επομένως με τη συνολική επίδοση της χώρας σε σχέση με μια συμφωνημένη πορεία εκπομπών.

Στο επίκεντρο το ιδιωτικό κεφάλαιο

Η δεύτερη μεγάλη καινοτομία αφορά το ποιος αγοράζει τις πιστώσεις.  Αντί να βασίζεται κυρίως στις κυβερνήσεις για την αγορά ξένων μειώσεων εκπομπών, οι ιδιωτικές επιχειρήσεις θα μπορούσαν να αποκτούν διεθνείς πιστώσεις και να τις χρησιμοποιούν για να εξασφαλίζουν εγχώριες μονάδες συμμόρφωσης. Στην ΕΕ, ο μηχανισμός θα μπορούσε τελικά να συνδεθεί με το Σύστημα Εμπορίας Δικαιωμάτων Εκπομπών (ETS) και, ενδεχομένως, με άλλες αγορές συμμόρφωσης.

Αυτό εντάσσεται στη λογική ότι οι επιχειρήσεις έχουν ήδη ισχυρό κίνητρο να βρουν τον οικονομικότερο τρόπο για να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους. Εάν η ποιότητα και η αναμενόμενη αξία των διεθνών πιστώσεων μπορούν να αξιολογούνται αξιόπιστα, επενδυτές και επιχειρήσεις θα μπορούσαν να παρέχουν την απαιτούμενη πληροφόρηση της αγοράς για να διακρίνουν μεταξύ χωρών που πράγματι υπερβαίνουν τις προβλεπόμενες πορείες μείωσης εκπομπών και εκείνων που δεν το κάνουν.

Η ιδιωτική αγορά θα μπορούσε επίσης να περιορίσει την πολιτική ευαισθησία που συνοδεύει τις κυβερνητικές δαπάνες για ξένες μειώσεις εκπομπών.

Ωστόσο, δημιουργεί ένα ακόμη πρόβλημα: τον χρόνο. Η τελική αξία μιας εθνικής πίστωσης μπορεί να μην είναι γνωστή παρά μόνο αρκετά χρόνια μετά την αγορά της.

Η λύση του μηχανισμού εκκαθάρισης

Σύμφωνα με το Bruegel ένα προτεινόμενο Carbon Credits Clearing House, δηλαδή ένας μηχανισμός εκκαθάρισης πιστώσεων άνθρακα, θα μπορούσε να γεφυρώσει αυτό το χρονικό κενό.

Οι εταιρείες θα αγόραζαν ξένες πιστώσεις και θα τις κατέθεταν στον μηχανισμό εκκαθάρισης ως εγγύηση. Σε αντάλλαγμα, θα μπορούσαν να δανείζονται δικαιώματα εκπομπών της ΕΕ για άμεση συμμόρφωση. Ο αριθμός των δικαιωμάτων που θα ήταν διαθέσιμα έναντι μιας δεδομένης ποσότητας ξένων πιστώσεων θα εξαρτιόταν από την αναμενόμενη επίδοση της χώρας έκδοσης, προσαρμοσμένη με βάση τον προκαθορισμένο από την πολιτική λόγο μόχλευσης.

Το σύστημα θα λειτουργούσε επομένως κατά κάποιον τρόπο όπως μια χρηματοπιστωτική αγορά με απαιτήσεις για εξασφαλίσεις. Πιστώσεις που θεωρούνται πιο επισφαλείς ή λιγότερο αποτελεσματικές θα παρείχαν λιγότερα εγχώρια δικαιώματα εκπομπών.

Μια τελική αξιολόγηση θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί το 2040, όταν θα είναι σαφέστερη η πραγματική επίδοση των χωρών-πωλητών ως προς τη μείωση των εκπομπών. Οι εταιρείες των οποίων οι πιστώσεις αποδεικνύονταν πιο πολύτιμες από ό,τι είχε αρχικά εκτιμηθεί θα μπορούσαν να λάβουν πρόσθετα δικαιώματα. Εκείνες των οποίων οι πιστώσεις θα υστερούσαν θα επωμίζονταν τη σχετική οικονομική ζημία.

Η δομή αυτή θα έδινε στους συμμετέχοντες στην αγορά κίνητρο να εξετάζουν την κλιματική επίδοση των χωρών πολύ πριν από την τελική αξιολόγηση. Θεωρητικά, η ίδια η αγορά θα βοηθούσε να εντοπιστούν οι διεθνείς ευκαιρίες μείωσης εκπομπών που προσφέρουν τη μεγαλύτερη αξία.

Μια Λέσχη Αγοραστών Άνθρακα

Ο τρίτος πυλώνας θα ήταν ο διεθνής συντονισμός. Μια Λέσχη Αγοραστών Άνθρακα (Carbon Buyers’ Club)  θα μπορούσε να συγκεντρώσει χώρες που επιθυμούν να χρησιμοποιούν διεθνείς πιστώσεις, θεσπίζοντας παράλληλα κοινά πρότυπα για την ποιότητα, τη λογιστική καταγραφή και τη μόχλευση. Η ΕΕ δεν θα χρειαζόταν να οικοδομήσει μόνη της την αγορά.

Χώρες όπως η Ιαπωνία και η Ελβετία έχουν ήδη αρχίσει να χρησιμοποιούν μηχανισμούς του Άρθρου 6.2, γεγονός που τις καθιστά δυνητικούς εταίρους σε έναν ευρύτερο συνασπισμό. Μέσω του συντονισμού των προτύπων, οι χώρες-αγοραστές θα μπορούσαν να περιορίσουν τον κίνδυνο ενός ανταγωνισμού προς τα κάτω, όπου οι κυβερνήσεις θα ανταγωνίζονται για την αγορά των φθηνότερων —και ενδεχομένως λιγότερο αξιόπιστων— πιστώσεων.

Η λέσχη θα μπορούσε επίσης να συμβάλει στον καθορισμό εθνικών βάσεων αναφοράς εκπομπών και να καθορίσει τον τρόπο με τον οποίο υπολογίζεται η τελική αξία μετριασμού των πιστώσεων.

Το δυσκολότερο ερώτημα: ποιος μπορεί να πουλά;

Η βάση αναφοράς μιας χώρας καθορίζει πόσο μέρος της μείωσης των εκπομπών της μπορεί δυνητικά να πωληθεί στο εξωτερικό. Εάν η βάση αναφοράς οριστεί υπερβολικά γενναιόδωρα, η αγορά θα μπορούσε να πλημμυρίσει από πιστώσεις που αντιπροσωπεύουν ελάχιστη πρόσθετη κλιματική δράση. Εάν οριστεί υπερβολικά αυστηρά, οι χώρες μπορεί να έχουν ελάχιστο κίνητρο να συμμετάσχουν.

Δεν υπάρχει καθαρά τεχνική απάντηση. Ο καθορισμός του τρόπου με τον οποίο ο εναπομένων παγκόσμιος προϋπολογισμός άνθρακα θα κατανεμηθεί στις επιμέρους χώρες περιλαμβάνει αναπόφευκτα ζητήματα δικαιοσύνης, ιστορικής ευθύνης, ανάπτυξης και κατανομής του οικονομικού βάρους. Οι αναδυόμενες οικονομίες θα μπορούσαν να υποστηρίξουν ότι φιλόδοξες βάσεις αναφοράς περιορίζουν την ανάπτυξή τους, ενώ οι πλούσιοι αγοραστές θα απαιτούν διαβεβαιώσεις ότι οι αγοραζόμενες πιστώσεις αντιπροσωπεύουν πραγματική πρόσθετη μείωση εκπομπών.

Υπάρχουν επίσης άλυτα νομικά και λογιστικά ζητήματα. Οι διεθνείς μεταβιβάσεις στο πλαίσιο του Άρθρου 6 απαιτούν αντίστοιχες προσαρμογές στους λογαριασμούς εκπομπών των χωρών. Ένα σύστημα στο οποίο ένας τόνος ευρωπαϊκής συμμόρφωσης υποστηρίζεται από αρκετούς τόνους μειώσεων στο εξωτερικό δημιουργεί νέα ερωτήματα σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο αυτές οι πρόσθετες μειώσεις θα πρέπει να αποτυπώνονται στις εθνικές απογραφές.

Μια στρατηγική επιλογή για την Ευρώπη

Η ΕΕ βρίσκεται επομένως μπροστά σε μια επιλογή που υπερβαίνει τη ρύθμιση των αγορών άνθρακα. Μπορεί να αντιμετωπίσει τις διεθνείς πιστώσεις ως μια δικλείδα ασφαλείας που μειώνει το κόστος επίτευξης των ευρωπαϊκών κλιματικών στόχων. Ή μπορεί να τις χρησιμοποιήσει ως στρατηγικό εργαλείο για την επιτάχυνση της απανθρακοποίησης σε χώρες όπου σημαντικές μειώσεις εκπομπών εξακολουθούν να είναι σχετικά φθηνές.

Η δεύτερη προσέγγιση θα ήταν πιο φιλόδοξη —και σαφώς πιο σύνθετη. Η προτεινόμενη αρχιτεκτονική των εθνικών πιστώσεων, των ιδιωτών αγοραστών, ενός μηχανισμού εκκαθάρισης και μιας Λέσχης Αγοραστών Άνθρακα δεν αποτελεί ακόμη ολοκληρωμένο σχέδιο. Η διακυβέρνηση, η νομική της βάση, οι χρηματοοικονομικοί κίνδυνοι και οι βάσεις αναφοράς εκπομπών απαιτούν περαιτέρω διαπραγμάτευση. Ωστόσο, η βασική ιδέα αποκτά ολοένα μεγαλύτερη σημασία: η κλιματική πολιτική της Ευρώπης δεν μπορεί να αξιολογείται αποκλειστικά με βάση το πόσο γρήγορα μειώνονται οι εκπομπές εντός των συνόρων της.

Η ΕΕ έχει περίπου μία δεκαετία πριν οι διεθνείς πιστώσεις αρχίσουν να προσμετρώνται στον στόχο της για το 2040. Και όπως επισημαίνει η ανάλυση του Bruegel, αυτό το χρονικό περιθώριο θα πρέπει να αξιοποιηθεί για τη δημιουργία μιας αγοράς στην οποία κάθε μονάδα ευρωπαϊκής ευελιξίας θα δημιουργεί ουσιαστικά περισσότερη κλιματική δράση σε παγκόσμιο επίπεδο.