Παρέμβαση Π. Κάπρου: Έχει οικονομική και θεσμική λογική το Ιταλικό μέτρο επιδότησης των μονάδων ηλεκτροπαραγωγής με φυσικό αέριο για το κόστος εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα;

Θεωρώ σημαντικό να αναλυθεί «εν θερμώ» το ιταλικό «Energy Decree» που προτείνει αποζημίωση των μονάδων ηλεκτροπαραγωγής με φυσικό αέριο για το κόστος EU ETS, ένα μέτρο που βρίσκεται σε πορεία σύγκρουσης με το κλιματικό και ανταγωνιστικό κεκτημένο της ΕΕ.

Περιγραφή του μέτρου

Η ιταλική κυβέρνηση ενέταξε σε πρόσφατο «Energy Decree» πρόβλεψη για αποζημίωση των μονάδων φυσικού αερίου ως προς το άμεσο κόστος αγοράς δικαιωμάτων CO₂ στο πλαίσιο του EU ETS.  Το μέτρο έχει εγκριθεί πολιτικά από το Υπουργικό Συμβούλιο στη Ρώμη, αλλά μάλλον αναγνωρίζεται ότι απαιτείται έγκριση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (DG COMP) πριν εφαρμοστεί. 

Ο βασικός στόχος του διατάγματος είναι να «αφαιρεθεί» η χρέωση άνθρακα από τους λογαριασμούς, προσφέροντας ανακούφιση σε νοικοκυριά και βιομηχανία χωρίς να θιγεί (στα χαρτιά) η λειτουργία της αγοράς. Για να το πετύχει αυτό, η Ιταλική κυβέρνηση προτείνει να ανακυκλώσει περίπου 3 δισ. ευρώ ετήσιων εσόδων από δημοπρασίες δικαιωμάτων ETS, διοχετεύοντάς τα στις μονάδες αερίου ως αποζημίωση για το κόστος συμμόρφωσης. Με απλά λόγια, το Ιταλικό Δημόσιο σκοπεύει να χρησιμοποιήσει μέρος των εσόδων από τη δημοπράτηση των δικαιωμάτων εκπομπής διοξειδίου του άνθρακα στο πλαίσιο του EU ETS και να το δώσει σε επιχειρήσεις που λειτουργούν μονάδες ηλεκτροπαραγωγής με φυσικό αέριο ως επιδότηση υπολογίζοντας ότι έτσι οι μονάδες αυτές θα υποβάλλουν προσφορές σε χαμηλότερες τιμές στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και έτσι θα μειωθούν οι τιμές καταναλωτή για την ηλεκτρική ενέργεια. 

Υπενθυμίζεται ότι κατά τη διάρκεια της μεγάλης κρίσης τιμών φυσικού αερίου και τιμών ηλεκτρισμού το 2022, η Ελλάδα και άλλες χώρες της ΕΕ χρησιμοποίησαν μέρος των εσόδων του EU ETS για να επιδοτήσουν τα τιμολόγια ρεύματος των καταναλωτών, όχι όμως για να επιδοτήσουν το κόστος των μονάδων ηλεκτροπαραγωγής με φυσικό αέριο, μέτρο που είχε ομόφωνα τότε απορριφθεί για οικονομικούς και θεσμικούς λόγους.

Η Ιταλία συγκαταλέγεται στα κράτη‑μέλη με τις υψηλότερες τιμές ηλεκτρικής ενέργειας στην ΕΕ. Η δομή της αγοράς – με μονάδες αερίου να καθορίζουν συχνά την οριακή τιμή – σημαίνει ότι το αυξημένο κόστος δικαιωμάτων CO₂ περνά σχεδόν πλήρως στις τιμές της χονδρικής αγοράς ηλεκτρισμού. Πρέπει να υπενθυμιστεί ότι οι μονάδες δεν υποχρεούνται να τιμολογούν τις προσφορές τους στο οριακό τους κόστος αλλά σε όποια τιμή θέλουν πάνω ή κάτω από το κόστος, οπότε η συνήθης πρακτική είναι να τιμολογούν τις προσφορές πάνω από το κόστος όταν υπάρχει σπανιότητα ενέργειας στη χονδρική αγορά, δηλαδή σε τιμές που αντανακλούν τις ευκαιρίες άντλησης περιθωρίων κέρδους. Επιπλέον, οι πωλήσεις στη λιανική αγορά είναι χρηματοοικονομικά ρηχές αναφορικά με πόρους μακροχρόνιας εξομάλυνσης των τιμών, με αποτέλεσμα οι τιμές χονδρικής που οδηγούνται από το φυσικό αέριο να αντανακλώνται σχεδόν μηχανιστικά στην τελική τιμή προς καταναλωτές και βιομηχανία.

Σύγκρουση με τον πυρήνα της πολιτικής της ΕΕ

Το μέτρο συγκρούεται ευθέως με τρεις θεμελιώδεις αρχές της ευρωπαϊκής κλιματικής και ανταγωνιστικής πολιτικής.

Πρώτον, αντιστρατεύεται την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», πάνω στην οποία στηρίζεται το EU ETS: οι θερμικοί παραγωγοί υποχρεούνται να εσωτερικεύσουν το κόστος των εκπομπών τους ώστε να δημιουργείται κίνητρο μετάβασης σε καθαρότερες τεχνολογίες. Η επιστροφή του κόστους δικαιωμάτων στις μονάδες αερίου ακυρώνει ακριβώς αυτό το οικονομικό σήμα, απονευρώνοντας τον ρόλο του ETS στην παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και στην βιομηχανία.

Δεύτερον, παραμορφώνει τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας. Η απαλλαγή των μονάδων αερίου από το κόστος άνθρακα μειώνει τεχνητά το μεταβλητό κόστος τους και τις καθιστά πιο ανταγωνιστικές έναντι των ΑΠΕ, οι οποίες δεν λαμβάνουν αντίστοιχη ενίσχυση μέσω του ETS. Αυτό δημιουργεί μη επίπεδο «level playing field» μεταξύ τεχνολογιών και μεταξύ ιταλικών και άλλων ευρωπαίων παραγωγών.

Τρίτον, έρχεται σε αντίθεση με την πορεία προς κλιματική ουδετερότητα έως το 2050, καθώς μετατρέπει έσοδα που προορίζονται για την πράσινη μετάβαση και την κοινωνική στήριξη σε άμεση επιδότηση ορυκτών καυσίμων. Παράγοντες της αγοράς ήδη μιλούν για «πορεία σύγκρουσης» της Ιταλίας με τις κλιματικές φιλοδοξίες της ΕΕ.

Τι επιτρέπει η Οδηγία ETS

Η Οδηγία EU ETS, όπως αναθεωρήθηκε ουσιαστικά το 2023, επιβάλλει στα κράτη‑μέλη να διαθέτουν το 100% των εσόδων από τις δημοπρασίες δικαιωμάτων σε συγκεκριμένες κατηγορίες κλιματικής και ενεργειακής πολιτικής. Οι επιλέξιμες χρήσεις περιλαμβάνουν επενδύσεις σε ΑΠΕ, ενεργειακή απόδοση και μείωση εκπομπών άνθρακα, μέτρα για την απανθρακοποίηση των μεταφορών και τη στήριξη της καινοτομίας, καθώς και κοινωνικά προγράμματα κατά της ενεργειακής φτώχειας.

Η μόνη ρητή εξαίρεση που σχετίζεται με αντιστάθμιση κόστους αφορά τις «έμμεσες» επιβαρύνσεις ενεργοβόρων βιομηχανιών από υψηλές τιμές ηλεκτρισμού λόγω ETS, όχι όμως τις άμεσες υποχρεώσεις συμμόρφωσης των ίδιων των σταθμών παραγωγής. Η Ιταλία έχει ήδη λάβει έγκριση στο παρελθόν για τέτοιου τύπου αντιστάθμιση έμμεσου κόστους προς ενεργοβόρες επιχειρήσεις.

Η πρόταση να ανακυκλωθούν έσοδα δημοπρασιών για άμεση αποζημίωση θερμικών μονάδων βρίσκεται, επομένως, εκτός του επιτρεπτού φάσματος χρήσεων που ορίζει η Οδηγία. Από νομική άποψη, αυτό θίγει τόσο τον δεσμευτικό χαρακτήρα της «αυστηρής στόχευσης» των πόρων του ETS, όσο και τον πυρήνα του συστήματος ως εργαλείου τιμολόγησης του άνθρακα αντί για εργαλείο επιδότησης ορυκτών καυσίμων.

Διάσταση κρατικών ενισχύσεων και DG COMP

Σε επίπεδο κρατικών ενισχύσεων, το ιταλικό σχήμα θεωρείται, κατά γενική εκτίμηση, ότι πληροί τα κριτήρια «ενίσχυσης»: χρησιμοποιεί δημόσιους πόρους, παρέχει επιλεκτικό πλεονέκτημα σε συγκεκριμένους συμμετέχοντες της αγοράς (μονάδες αερίου) και είναι ικανό να επηρεάσει τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές εντός της ΕΕ. Η πολιτική αυτή δρα ως ισοδύναμο μέτρο επηρεασμού του διασυνοριακού εμπορίου εντός της ΕΕ και αντιστρατεύεται και την πολιτική CBAM. 

Εάν η Ιταλία επιχειρήσει να προχωρήσει γρηγορότερα από τη διαδικασία έγκρισης εκ μέρους της DG COMP, οι βασικές γραμμές τακτικής που μπορεί να εξετάζει είναι δύο. Πρώτον, επίκληση «έκτακτων συνθηκών» – πολύ υψηλές τιμές ενέργειας, κοινωνικοοικονομικές πιέσεις και λόγοι ασφάλειας εφοδιασμού – για τη δικαιολόγηση προσωρινής κρατικής παρέμβασης στις τιμές ηλεκτρικής ενέργειας. Δεύτερον, προσπάθεια να εμφανιστεί το μέτρο ως καθαρά ρυθμιστική αλλαγή στον τρόπο σχηματισμού της οριακής τιμής, και όχι ως στοχευμένη ενίσχυση επιχειρήσεων.

Η εμπειρία από προηγούμενες υποθέσεις κρατικών ενισχύσεων στην ενέργεια δείχνει ότι τέτοια επιχειρήματα έχουν περιορισμένη αντοχή ενώπιον των υπηρεσιών της ΕΕ και των ευρωπαϊκών δικαστηρίων όταν το αποτέλεσμα είναι σαφής μείωση του λειτουργικού κόστους συγκεκριμένων εγκαταστάσεων με δημόσιους πόρους και η επίδραση στο διασυνοριακό εμπόριο. Επιπλέον, η σαφής στοχοθέτηση της Οδηγίας για τη χρήση του 100% των εσόδων ETS σε κλιματικές δράσεις καθιστά δυσχερή την ερμηνευτική «χαλάρωση» υπέρ άμεσης αποζημίωσης μονάδων που καίνε ορυκτά καύσιμα.

Επιπτώσεις για αγορές ενέργειας και ΑΠΕ

Σε επίπεδο αγοράς, η απλή ανακοίνωση του ιταλικού σχεδίου οδήγησε σε απότομη διόρθωση των μελλοντικών τιμών ηλεκτρισμού, καθώς οι συμμετέχοντες ενσωμάτωσαν την πιθανότητα χαμηλότερου CO₂‑related marginal cost για μεγάλο μέρος του στόλου μονάδων αερίου. Αυτό έχει άμεσες συνέπειες για τις αποτιμήσεις υφιστάμενων και μελλοντικών έργων ΑΠΕ, τα οποία έχουν στηρίξει business cases και PPAs σε προσδοκίες υψηλών οριακών τιμών λόγω ETS.

Η συμπίεση των περιθωρίων των ΑΠΕ – ιδίως όπου δεν καλύπτονται από feed‑in συμβάσεις αλλά λειτουργούν merchant ή με corporate PPAs – αποτελεί βασικό σημείο ανησυχίας για επενδυτές και χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Επιπλέον, ένα τέτοιο προηγούμενο δημιουργεί πολιτικό κίνδυνο για επαναδιαπραγμάτευση ρυθμιστικών συνθηκών και σε άλλες αγορές, κάτι που αυξάνει το regulatory risk premium σε όλη την ήπειρο.

Για τους προμηθευτές και traders, η πιθανή αποσύνδεση του κόστους άνθρακα από την οριακή τιμή σε μία μεγάλη αγορά όπως η Ιταλία θα μπορούσε να μεταβάλει τη δομή των διασυνοριακών ροών, των spreads και της αξίας των διασυνδέσεων. Η προοπτική ανισόρροπων καθεστώτων ETS‑pass‑through μεταξύ κρατών‑μελών αλλάζει τις προσδοκίες μελλοντικών τιμών και επιβαρύνει τη στρατηγική αντιστάθμισης κινδύνου.

Οικονομική αναποτελεσματικότητα του μέτρου

Πέραν των χρηματοοικονομικών αγορών, υπάρχει ένα θεμελιώδες ζήτημα αναποτελεσματικότητας της δημόσιας οικονομικής πολιτικής: η επιδότηση του μεταβλητού κόστους των μονάδων αερίου δεν συνεπάγεται αναγκαστικά αναλογική μείωση στις τιμές των προσφορών τους στη Day‑Ahead ηλεκτρική αγορά. 

Όπως συμβαίνει γενικά με τις επιδοτήσεις, μέρος της προσδοκώμενης ωφέλειας για τον καταναλωτή διαβρώνεται επειδή η ύπαρξη επιδότησης επιτρέπει στις επιχειρήσεις να διατηρήσουν ή να αυξήσουν τα περιθώρια κέρδους τους, αντί να μετακυλήσουν πλήρως τη μείωση κόστους στις τιμές. Σε διεθνώς διασυνδεδεμένες αγορές ηλεκτρισμού με οριακή τιμολόγηση και στρατηγικές προσφορές, οι μονάδες αερίου μπορούν να ευθυγραμμίζουν τις προσφορές τους με το ευρωπαϊκό opportunity cost – δηλαδή με τα υψηλότερα οριακά κόστη αντίστοιχων μονάδων σε γειτονικές χώρες που εξακολουθούν να επιβαρύνονται πλήρως με το κόστος ETS – διατηρώντας έτσι υψηλές τιμές χονδρικής παρά την επιδότηση. 

Αυτό επιβεβαιώνει ότι οι επιδοτήσεις κόστους παραγωγής είναι από τα λιγότερο αποδοτικά εργαλεία δημόσιας πολιτικής για τη μείωση των τιμών καταναλωτή, σε σύγκριση με στοχευμένες διαρθρωτικές παρεμβάσεις.

Στρεβλό σήμα τιμής στους επενδυτές του ενεργειακού τομέα

Για παραγωγούς θερμικής ηλεκτρικής ισχύος στην Ιταλία, το προτεινόμενο σχήμα συνιστά ουσιαστικά partial de‑risking έναντι του κόστους άνθρακα, μεταφέροντας μέρος του κινδύνου CO₂ - price volatility στον κρατικό προϋπολογισμό και, έμμεσα, στους φορολογούμενους και άλλους συμμετέχοντες της αγοράς. Αν εγκριθεί, θα μπορούσε να παρατείνει τη διάρκεια ζωής ορισμένων μονάδων αερίου αλλά ταυτόχρονα να καθυστερήσει επενδύσεις σε ευέλικτες καθαρές τεχνολογίες (αποθήκευση, demand response, low‑carbon flexibility) για τις οποίες μειώνονται τα προσδοκώμενα IRR (εσωτερικοί βαθμοί απόδοσης επενδύσεων) λόγω μείωσης των τιμών της τεχνολογίας που θα υποκαταστήσουν.

Για τους επενδυτές ΑΠΕ και αποθήκευσης, η υπόθεση Ιταλίας λειτουργεί ως case study του πώς κυβερνήσεις μπορούν να χρησιμοποιήσουν τα έσοδα ETS όχι μόνο για «πράσινη» στήριξη, αλλά και – εν δυνάμει – για πολιτικά ελκυστικές, αλλά κλιματικά επιζήμιες και ανταγωνιστικά στρεβλές παρεμβάσεις στις τιμές. Αυτό αναδεικνύει την ανάγκη ενσωμάτωσης explicit πολιτικού και ρυθμιστικού ρίσκου στα business μοντέλα των επενδυτών, με αποτέλεσμα να πρέπει να αυξήσουν τα risk premium και κατά συνέπεια το κεφαλαιουχικό κόστος χρηματοδότησης των καθαρών επενδύσεων.

Συμπέρασμα

Για τις ίδιες τις κυβερνήσεις, η σύγκρουση με τις Βρυξέλλες γύρω από τη χρήση των εσόδων ETS μπορεί να αποδειχθεί δίκοπο μαχαίρι: βραχυπρόθεσμα πολιτικά οφέλη από μειώσεις τιμών μπορεί να συνοδευτούν από παρατεταμένες διαδικασίες κρατικών ενισχύσεων, νομικές αβεβαιότητες, και κίνδυνο δεδικασμένου που θα περιορίσει μελλοντικούς βαθμούς ελευθερίας στη διαχείριση πόρων. 

Εκτός αυτών, οι κυβερνήσεις που θα παρασύρονταν σε παρόμοια λαϊκιστική πολιτική για τις τιμές θα θυσίαζαν την αξιοπιστία τους για την ακολουθούμενη πολιτική για την ενέργεια και το κλίμα, όπως έχει αποτυπωθεί στα ΕΣΕΚ (εθνικά σχέδια για την ενέργεια και το κλίμα) και στους κλιματικούς νόμους του Κράτους, θα αποθάρρυναν επενδύσεις σε νέες, προηγμένες και καθαρές τεχνολογίες, θα σπαταλούσαν αναποτελεσματικά κρατικούς πόρους και θα διακινδύνευαν το μέλλον των επόμενων γενεών υπονομεύοντας την μακρόχρονη πορεία αποτροπής της κλιματικής αλλαγής.

Υπάρχει βέβαια εναλλακτική πολιτική για να αποκτήσουν οι καταναλωτές άμεση πρόσβαση στο φτηνό κόστος των ΑΠΕ και της αποθήκευσης και να μειώσουν την εξάρτηση από το μεταβαλλόμενο και υψηλό κόστος του ηλεκτρισμού από φυσικό αέριο. Η πολιτική αυτή δεν είναι η κατάργηση της αγοράς και των αποτελεσματικών κανόνων αντανάκλασης του πραγματικού κόστους, αλλά η ανάπτυξη οργανωμένης, παράλληλης και ρευστής αγοράς διμερών συμβολαίων, πολιτική που ανακοινώθηκε μεν με την Οδηγία του 2023 αλλά δεν έχει ακόμα εφαρμοστεί πραγματικά στο θεσμικό και κανονιστικό πλαίσιο.

Ο κ. Παντελής Κάπρος είναι Καθηγητής Ενεργειακής Οικονομίας στο ΕΜΠ