Πανδημία COVID-19: Προκλήσεις και νομικά ζητήματα για την ενεργειακή αγορά

Στις 19 Μαρτίου 2020, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανακοίνωσε το προσωρινό πλαίσιο για τη λήψη μέτρων κρατικής ενίσχυσης με σκοπό τη στήριξη κομβικών κλάδων της ευρωπαϊκής οικονομίας, συμπεριλαμβανομένων των ενεργειακών, κατά τη διάρκεια της τρέχουσας έξαρσης της πανδημίας (COVID-19). Στο πλαίσιο της εν λόγω Ανακοίνωσης οριοθετούνται οι σύννομες δυνατότητες που διαθέτουν τα κράτη μέλη, σύμφωνα με τους κανόνες του ευρωπαϊκού δικαίου, για τη διασφάλιση της ρευστότητας και της πρόσβασης των επιχειρήσεων σε χρηματοδότηση, ιδίως δε των μικρομεσαίων επιχειρήσεων (ΜΜΕ). Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η τελευταία φορά που η Επιτροπή υιοθέτησε αντίστοιχο, όχι μάλιστα τέτοιας ευρύτητας, προσωρινό πλαίσιο μέτρων ήταν κατά τη διάρκεια της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης του 2008.

Οι εν λόγω δυνητικές επιλογές περιλαμβάνουν μέτρα που ισχύουν για όλες τις επιχειρήσεις, συνεπώς και για τις δραστηριοποιούμενες στην ενεργειακή αγορά, και συνίστανται σε επιδοτήσεις μισθολογικού κόστους, αναστολή φορολογικών ή κοινωνικοασφαλιστικών υποχρεώσεων των εταιρειών, όπως επίσης χρηματοδοτική στήριξη απευθείας των καταναλωτών ή χρηστών συγκεκριμένων υπηρεσιών. Η Επιτροπή αναγνώρισε ότι η έξαρση της νόσου COVID-19 ενέχει τον κίνδυνο σοβαρότατης επιβράδυνσης επηρεάζουσας ολόκληρη την οικονομία της ΕΕ, πλήττοντας καίρια τις επιχειρήσεις, τις θέσεις εργασίας και τα νοικοκυριά και ότι, συνεπεία τούτου, απαιτείται στοχευμένη αλλά και ελέγξιμη δημόσια στήριξη προκειμένου να διασφαλισθεί ότι στις αγορές παραμένει διαθέσιμη επαρκής ρευστότητα για την αντιμετώπιση των ζημιών που προκαλούνται σε υγιείς επιχειρήσεις, αλλά και για τη διατήρηση της συνέχειας της οικονομικής δραστηριότητας διαρκούσης της έξαρσης της νόσου και, κυρίως, ύστερα από αυτήν. 

Η στοχευμένη και αναλογική εφαρμογή του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων από την Επιτροπή είναι αναγκαία για να διασφαλισθεί ότι τα εθνικά μέτρα στήριξης είναι αποτελεσματικά και κατάλληλα για την παροχή βοήθειας στις πληγείσες επιχειρήσεις κατά τη διάρκεια της έξαρσης της πανδημίας, αλλά και για την ανάκαμψή τους μετά από την κρίση. Τούτο είναι άκρως σημαντικό λαμβανομένης υπόψη της σημασίας που έχουν κομβικοί τομείς πολιτικής και επιχειρηματικής δράσης, όπως λ.χ. οι τομείς της ενεργειακής μετάβασης σύμφωνα με τους στόχους της ΕΕ. Αντιστοίχως κρίσιμο είναι εντούτοις να διασφαλισθεί η διατήρηση εναργούς ελέγχου εκ μέρους της Επιτροπής επί της χορήγησης των κρατικών ενισχύσεων από τα κράτη μέλη προς διασφάλιση του ότι η εσωτερική αγορά της ΕΕ δεν θα καταρρεύσει και θα επικρατήσουν όροι ισότιμου, ελεύθερου ανταγωνισμού. Μην ξεχνούμε τη βασική λειτουργική στόχευση του ενωσιακού δικαίου κρατικών ενισχύσεων, ήτοι τη διασφάλιση ίσων ευκαιριών (“a level playing field”) για όλες τις επιχειρήσεις, ανεξαρτήτως κράτους μέλους προέλευσης, στην ενιαία αγορά. Πλήρης απορρύθμιση του ελεγκτικού πλαισίου των κρατικών ενισχύσεων θα οδηγούσε αναπόφευκτα σε αποσύνθεση της ίδιας της έννοιας της Κοινής Αγοράς με τα πιο εύπορα κράτη να επιδοτούν κατά το δοκούν τις εγχώριές τους επιχειρήσεις.  

Περαιτέρω, βάσει του άρθρου 107 παρ. 2 στ. β της Συνθήκης για τη Λειτουργία της ΕΕ (ΣΛΕΕ), τα κράτη μέλη δύνανται να αποζημιώνουν επιχειρήσεις σε τομείς που έχουν πληγεί σε μείζονα βαθμό από την έξαρση της νόσου (π.χ. μεταφορές, ενέργεια, τουρισμός, πολιτισμός, ξενοδοχειακός τομέας και λιανικό εμπόριο) για ζημίες που προκλήθηκαν άμεσα από αυτήν. Τα κράτη οφείλουν να κοινοποιούν στην Επιτροπή τα εν λόγω μέτρα αποζημίωσης και η ίδια θα τα αξιολογεί σε συντετμημένους χρόνους βάσει της προαναφερθείσας διάταξης της ΣΛΕΕ. Εφαρμογής σε προσωρινά μέτρα κρατικών ενισχύσεων μπορεί να τύχει και η διάταξη του άρθρου 107 παρ. 3 στ. β της ΣΛΕΕ, σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή μπορεί να κρίνει ότι συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά ενισχύσεις «για την άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους» όταν αυτές  χορηγούνται για περιορισμένο χρονικό διάστημα. Τα κράτη μέλη πρέπει κατά την κοινοποίηση των μέτρων να αποδεικνύουν ότι τα μέτρα κρατικής ενίσχυσης θα είναι αναγκαία, κατάλληλα και αναλογικά για την άρση της σοβαρής διαταραχής της οικονομίας, καθώς και ότι τηρούνται πλήρως όλες οι σχετικές προϋποθέσεις που προβλέπονται στην Ανακοίνωση. Στα προσωρινά μέτρα κρατικής ενίσχυσης περιλαμβάνονται ενισχύσεις με τη μορφή άμεσων επιχορηγήσεων, φορολογικών πλεονεκτημάτων, ενισχύσεις υπό μορφή εγγυήσεων δανείων, ενισχύσεις με τη μορφή επιδοτούμενων επιτοκίων για δάνεια, εγγυήσεων και δανείων που διοχετεύονται μέσω πιστωτικών ιδρυμάτων ή άλλων χρηματοπιστωτικών οργανισμών, καθώς και η βραχυπρόθεσμη ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων. Σε κάθε περίπτωση τίθεται η προϋπόθεση η χορηγούμενη ενίσχυση να μην υπερβαίνει το ποσό των 800 000 ευρώ ανά επιχείρηση, καθώς και η αποδέκτης της ενίσχυσης επιχείρηση να μην θεωρείτο «προβληματική» (κατά την έννοια του Γενικού Κανονισμού Απαλλαγής κατά κατηγορία) με ορόσημο αξιολόγησης την 31 Δεκεμβρίου 2019. 

Για τις ενισχύσεις υπό τη μορφή εγγυήσεων και δανείων που διοχετεύονται μέσω πιστωτικών ιδρυμάτων ή άλλων χρηματοπιστωτικών οργανισμών οι προϋποθέσεις αποδοχής τους από την Επιτροπή περιέχουν επίσης χρονικούς περιορισμούς, καθώς η διάρκεια της εγγύησης περιορίζεται σε έξι έτη κατ’ ανώτατο όριο ενώ οφείλει να μην υπερβαίνει συγκεκριμένα ποσοστά του αρχικού κεφαλαίου του δανείου ανά περίπτωση δανείου και επιχείρησης. Σε κάθε περίπτωση, τα πιστωτικά ιδρύματα ή οι άλλοι χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί θα πρέπει, στο μέγιστο εφικτό βαθμό, να μετακυλίουν τα πλεονεκτήματα της δημόσιας εγγύησης ή των επιδοτούμενων επιτοκίων για τη χορήγηση δανείων σε όσο το δυνατόν περισσότερο τελικούς δικαιούχους μέσω υψηλότερων όγκων χρηματοδότησης, χαρτοφυλακίων υψηλότερου κινδύνου και χαμηλότερων απαιτήσεων για εξασφαλίσεις, μειωμένων προμηθειών εγγύησης ή χαμηλότερων επιτοκίων.

Το εν λόγω νέο προσωρινό κανονιστικό πλαίσιο για τη λήψη μέτρων κρατικής ενίσχυσης που ανακοίνωσε η Επιτροπή θα είναι εν ισχύ και θα αφορά μέτρα που θα ληφθούν έως και την 31η Δεκεμβρίου 2020. Είναι σαφές ότι τα προαναφερθέντα συνιστούν μια πρώτη, άμεση αντίδραση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την αντιμετώπιση της πανδημίας, η δε ανάγκη προσαρμογής στα δυναμικά δεδομένα της εξελισσόμενης κατάστασης θα απαιτήσει πιθανότατα και νέες γενναίες νομοθετικές παρεμβάσεις, που χρήζουν ενδελεχούς παρακολούθησης και κατάλληλης αξιοποίησης από όλες τις πληττόμενες επιχειρήσεις, συμπεριλαμβανομένων των δραστηριοποιούμενων στην ενεργειακή αγορά. 

Ειδικώς για το χώρο της ενέργειας και του ενεργειακού δικαίου και ρύθμισης οφείλει να επισημανθεί ότι οι επιπτώσεις της πανδημίας αναμένεται να είναι σημαντικότατες και δομικές. Ήδη εντατικοποιούνται οι συζητήσεις για μια ουσιαστική προσαρμογή και τροποποίηση των μεθόδων υλοποίησης του ενεργειακού Green Deal. Το κεντρικό εργαλείο των πολιτικών καταπολέμησης της κλιματικής αλλαγής, το EU ETS (EU Emissions Trading System), είναι κατεξοχήν εκτεθειμένο στην κρίση της πανδημίας με κάθετη ήδη παρατηρούμενη πτώση των τιμών των δικαιωμάτων CO2, γεγονός που ενδέχεται να οδηγήσει σε επανοριοθέτηση των ρυθμών και τρόπων υλοποίησης των πολιτικών απανθρακοποίησης της οικονομίας. Είναι σημαντικό να βρεθούν τρόποι σταθεροποίησης των τιμών CO2 ενόψει της αυξημένης πιθανολόγησης για επερχόμενη σημαντική ύφεση σε στρατηγικούς τομείς της οικονομίας. Κομβική θα είναι επίσης η επικείμενη τροποποίηση των αναθεωρημένων «Κατευθυντηρίων Γραμμών για τις Κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος και την ενέργεια», οι οποίες οφείλουν να διασφαλίσουν την απρόσκοπτη λειτουργία της ενεργειακής αγοράς προς όφελος και του τελικού καταναλωτή. Επίσης, οι διευθετήσεις των συναλλακτικών σχέσεων μεταξύ των ενεργειακών επιχειρήσεων και αυτών με τους πελάτες τους θα πρέπει να αντιμετωπίσουν τις αναταράξεις που προκύπτουν από την απρόοπτη μεταβολή των συνθηκών, στη βάση των οποίων δομήθηκαν οι συμβατικές τους παραδοχές. Κατ΄ επίκληση της εμπειρίας από τη δικηγορική μας ενασχόληση επισημαίνω ότι έχουν ήδη ανακύψει σύνθετα νομικά ζητήματα ερμηνείας συμβατικών ρητρών και όρων λόγω παρείσφρησης δεδομένων που θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι συγκροτούν περιστατικά «ανωτέρας βίας».

Το συμπέρασμα όλων των προαναφερθέντων με μια φράση είναι ότι και το ενεργειακό τοπίο σε κρίσιμες παραμέτρους του δεν θα είναι ίδιο μετά την πανδημία, οι δε ενεργειακοί παίκτες και αρμόδιοι θεσμικοί φορείς θα πρέπει σε πολλά σημαντικά ζητήματα να τροποποιήσουν/προσαρμόσουν τις προ της πανδημίας προσεγγίσεις τους. Το δίκαιο της ενέργειας αλλά και το ευρωπαϊκό δίκαιο ανταγωνισμού και κρατικών ενισχύσεων εν γένει οφείλουν να προσαρμοστούν στα νέα δεδομένα και να αντιμετωπίσουν τις νέες προκλήσεις, πολλές δε σταθερές τους φαίνεται ότι θα τύχουν δομικής κριτικής επαναξιολόγησης.   

Ο κ. Αντώνης Μεταξάς είναι Καθηγητής, Πανεπιστήμιο Αθηνών/Βερολίνου, και Διευθύνων εταίρος της Δικηγορικής Εταιρείας «Μεταξάς & Συνεργάτες»