O εκσυγχρονισμός της Συνθήκης για το Χάρτη Ενέργειας

Στις 22.8.2022 έληξε η προθεσμία για την υποβολή στα συμβαλλόμενα μέρη του σχεδίου Καταρχήν Συμφωνίας για τον εκσυγχρονισμό της Συνθήκης για το Χάρτη Ενέργειας (Energy Charter Treaty - ΣXE). H διαδικασία εκσυγχρονισμού της ΣXE ξεκίνησε το 2017 και μετά από 15 γύρους διαπραγματεύσεων κατέληξε σε καταρχήν συμφωνία στις 24.6.2022. Η συμφωνία αυτή αναμένεται να εγκριθεί επίσημα από το ανώτατο αποφασίζον όργανο του οργανισμού, τη Διάσκεψη του Χάρτη, στις 22.11.2022 και να τεθεί σε ισχύ 90 ημέρες μετά την επικύρωσή της από τα ¾ των συμβαλλομένων μερών. Παρόλο που το σχέδιο συμφωνίας δεν είναι ακόμη διαθέσιμο στο κοινό, παρουσιάζονται κατωτέρω ορισμένοι πρώτοι προβληματισμοί σχετικά με τη βιωσιμότητα του εκσυγχρονισμένου πλαισίου, με βάση τη σύνοψη των κυριότερων αποτελεσμάτων των διαπραγματεύσεων.

1. Εισαγωγικές επισημάνσεις

Η ΣΧΕ είναι πολυμερής διεθνής συμφωνία που θεσπίζει ένα πολυμερές πλαίσιο για τη διασυνοριακή συνεργασία στον ενεργειακό κλάδο, η οποία υπογράφηκε στη Λισαβόνα στις 17.12.1994 και τέθηκε σε ισχύ στις 16.4.1998. Μέχρι σήμερα, τη Συνθήκη έχουν υπογράψει, ή έχουν προσχωρήσει σε αυτή, πενήντα ένα κράτη καθώς και η Ευρωπαϊκή Ένωση και η Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ατομικής Ενέργειας (συνολικά 53 μέλη). Η ΣΧΕ στοχεύει στην απρόσκοπτη προώθηση των ενεργειακών επενδύσεων, του ενεργειακού εμπορίου και της διαμετακόμισης, καθώς και της ενεργειακής απόδοσης και συναφών περιβαλλοντικών ζητημάτων σε παγκόσμιο επίπεδο (κυρίως στην ευρεία περιοχή της Ευρασίας).

H ΣΧΕ εγκαθιδρύει ένα σύστημα επίλυσης διαφορών μεταξύ αφενός των επενδυτών του ενός κράτους (προέλευσης) και αφετέρου του άλλου κράτους υποδοχής (investor-to-state dispute settlement/ISDS). Στο πλαίσιο αυτού του συστήματος, απονέμεται στις επενδυτές η δυνατότητα να προσφύγουν εναντίον του κράτους υποδοχής κατά κανόνα σε διεθνή διαιτησία, συνήθως υπό την αιγίδα του International Centre for the Settlement of Investment Disputes/ICSID, σε περίπτωση που κρίνουν ότι το κράτος υποδοχής παραβίασε τις υποχρεώσεις του που απορρέουν από τη ΣΧΕ. Αξίζει να τονιστεί ότι η ΣΧΕ είναι η πλέον επικαλούμενη επενδυτική συνθήκη στον κόσμο, με περίπου 150 γνωστές υποθέσεις διαιτησίας.

Εκτός από την Ευρωπαϊκή Ένωση και τα κράτη μέλη της (με εξαίρεση την Ιταλία, η οποία αποχώρησε το 2015), η Αυστραλία, η Ιαπωνία και η (πλέον αποχωρήσασα) Ρωσία, καθώς και πέντε κράτη της Κεντρικής Ασίας (Καζακστάν, Κιργιζία, Τατζικιστάν, Τουρκμενιστάν, Ουζμπεκιστάν) είναι επίσης (ιδρυτικά) μέλη του Ενεργειακού Χάρτη και της Συνθήκης. Η ΣXE έχει εκτεταμένο πεδίο εφαρμογής (Cem Cengiz Uzan v. Republic of Turkey, SCC υπόθεση No. V 2014/023, Award on Respondent Bifurcated Preliminary Objection, 20.4.‌2016, 151–15), με στόχο τη θέσπιση ενός νομικού πλαισίου για «την προώθηση της μακροπρόθεσμης συνεργασίας στον τομέα της ενέργειας, με βάση συμπληρωματικές ενέργειες και αμοιβαία οφέλη σύμφωνα με τους στόχους και τις αρχές του Χάρτη» (βλ. άρθρο 2 ΣΧΕ. Βλ. επίσης, Eiser Infrastructure Limited and Energía Solar Luxembourg S.à r. l. v. Kingdom of Spain, ICSID Case No. ARB/13/36, Award, 4.5.‌2017, 378–379).

2. Κριτική στη ΣΧΕ

Στο πρόσφατο παρελθόν, η ΣΧΕ έχει επικριθεί ως «ξεπερασμένη», επειδή επικεντρώνεται στην προστασία των επενδύσεων σε ορυκτά καύσιμα. Επιπλέον, έχει κατηγορηθεί ότι αποτελεί εμπόδιο στην ενεργειακή μετάβαση. Ειδικότερα, ενώ η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία προβλέπει σχεδόν πλήρη κατάργηση των ορυκτών καυσίμων έως το 2050, υποστηρίζεται ότι η ΣΧΕ εμποδίζει την εφαρμογή των απαραίτητων πολιτικών πρωτοβουλιών για την επίτευξη αυτού του στόχου και των στόχων της Συμφωνίας των Παρισίων (βλ. για παράδειγμα, Ottavio Quirico, Investment Governance between the Energy Charter Treaty and the European Union, Brill, 2021, 26 επ.)

Σημειώνεται ότι ορισμένα ζητήματα βιωσιμότητας τίθενται ήδη στην ισχύουσα Συνθήκη, π.χ. στο προοίμιο, καθώς και στο άρθρο 18 (κυριαρχία επί των ενεργειακών πόρων), στο άρθρο 19 (περιβαλλοντικές πτυχές) και στο άρθρο 24 (εξαιρέσεις), αλλά δεν θεωρούνται αρκετά εκτεταμένα. Έτσι, ένας από τους στόχους του εκσυγχρονισμού της Συνθήκης ήταν να καταστεί η τελευταία «Paris Proof», ήτοι συμβατή με την Συμφωνία των Παρισίων.

3. Η Καταρχήν Συμφωνία (Agreement in Principle)

Σύμφωνα με τη σύνοψη των διαπραγματεύσεων, οι σημαντικότερες αλλαγές στην ΣΧΕ αναφορικά με τη συμβατότητά της με τη Συμφωνία των Παρισίων είναι: (1) αλλαγές στους ορισμούς, (2) ενίσχυση του δικαιώματος ρύθμισης και (3) προσθήκη νέων διατάξεων για τη βιώσιμη ανάπτυξη και την εταιρική κοινωνική ευθύνη.

1. Ορισμοί

Η ΣΧΕ εφαρμόζεται σε «οικονομικές δραστηριότητες στον ενεργειακό τομέα», εισάγοντας στο άρθρο 1 αριθ. 5 αυτής, έναν ευρύ ορισμό στο πλαίσιο αυτό. Ειδικότερα, ως «οικονομική δραστηριότητα στον ενεργειακό τομέα» ορίζεται μια οικονομική δραστηριότητα που αφορά «την εξερεύνηση, την εξόρυξη, τη διύλιση, την παραγωγή, την αποθήκευση, τη χερσαία μεταφορά, τη μεταβίβαση, τη διανομή, την εμπορία, το μάρκετινγκ ή την πώληση ενεργειακών υλών και προϊόντων…», συμπεριλαμβανομένης της παραγωγής και την πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας (βλ. (Electrabel S. A. v. Republic of Hungary, ICSID Case No. ARB/07/19, Decision on Jurisdiction, Applicable Law and Liability, 30.11.2012, para. 5.50). Η Final Act of the European Energy Charter Conference, Understanding 2 περιέχει έναν μη εξαντλητικό κατάλογο οικονομικών δραστηριοτήτων στον ενεργειακό τομέα.

Ο ορισμός της εννοίας «οικονομικές δραστηριότητες στον ενεργειακό τομέα», αναφέρεται στις «ενεργειακές ύλες και προϊόντα», οι οποίες προηγουμένως περιλάμβαναν κυρίως προϊόντα που σχετίζονται με ορυκτά καύσιμα, όπως ο άνθρακας, το φυσικό αέριο, το πετρέλαιο, τα προϊόντα πετρελαίου και η ηλεκτρική ενέργεια, καθώς και άλλες πρωτογενείς πηγές και προϊόντα ενέργειας, όπως το καυσόξυλο και το ξυλοκάρβουνο (Παράρτημα EM I της ΣΧΕ). Ο κατάλογος αυτός έχει πλέον επικαιροποιηθεί, προκειμένου να συμπεριλάβει το υδρογόνο, την άνυδρη αμμωνία, τη βιομάζα, το βιοαέριο και τα συνθετικά καύσιμα, ενώ θα πρέπει πλέον να επανεξετάζεται τουλάχιστον κάθε πέντε χρόνια.

Εξάλλου, έχει υιοθετηθεί ένας νέος μηχανισμός ευελιξίας που επιτρέπει στα συμβαλλόμενα μέρη, βάσει απόφασης της Διάσκεψης, να αποκλείσουν την προστασία των επενδύσεων για τα ορυκτά καύσιμα στην επικράτειά τους, λαμβάνοντας υπόψη τους εθνικούς τους στόχους για την ενεργειακή ασφάλεια και το κλίμα. Για παράδειγμα, η ΕΕ και το Ηνωμένο Βασίλειο έχουν επιλέξει να εξαιρούν τις επενδύσεις που σχετίζονται με τα ορυκτά καύσιμα από την προστασία των επενδύσεων στο πλαίσιο της ΣΧΕ, μεταξύ άλλων για υφιστάμενες επενδύσεις μετά από 10 έτη από την έναρξη ισχύος των σχετικών διατάξεων και για νέες επενδύσεις που πραγματοποιούνται μετά τις 15 Αυγούστου 2023 από την εν λόγω ημερομηνία, με περιορισμένο αριθμό εξαιρέσεων. Ο μηχανισμός ευελιξίας θα επανεξετάζεται επίσης ανά πενταετία. Πάντως, ο μηχανισμός δεν είναι υποχρεωτικός για όλα τα μέρη, ενώ αναμένεται ότι κατά βάση θα τον αξιοποιήσουν η ΕΕ και το Ηνωμένο Βασίλειο.

3.2. Ενίσχυση του δικαιώματος ρύθμισης

Το υφιστάμενο άρθρο 18 παρ. 3 της ΣΧΕ προβλέπει το δικαίωμα των συμβαλλόμενων μερών στη ρύθμιση των περιβαλλοντικών θεμάτων και των θεμάτων ασφάλειας αναφορικά με την εξερεύνηση, την ανάπτυξη και την εκμετάλλευση των ενεργειακών πόρων στην επικράτειά τους.

Ωστόσο, η διατύπωση της παραπάνω διάταξης είχε αποτελέσει αντικείμενο επιστημονικής αντιπαράθεσης στο παρελθόν. Από τη μία πλευρά, έχει υποστηριχθεί ότι αποτελεί τροχοπέδη για την ασφάλεια δικαίου και την προστασία των επενδύσεων και, ως εκ τούτου, επικρίνεται ως επικίνδυνη, καθόσον «δεν υπάρχουν όρια στην άσκηση του δικαιώματος αυτού», με αποτέλεσμα τα μέρη μπορούν να παρεκκλίνουν από τις υποχρεώσεις τους επικαλούμενα την κυριαρχία τους και το δημόσιο συμφέρον (βλ. π.χ, Haghighi, Sanam Salem, Energy security. The external legal relations of the European Union with major oil- and gas-supplying countries, Oxford, Portland, Hart, 2007, Modern Studies in European Law, no. 16, 210. Βλ. επίσης Hunter, Tina (2018) “Article 18 Sovereignty over Energy Resources”, σε Leal-Arcas, Rafael (ed.), Commentary on the Energy Charter Treaty. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, Rn. 18.22). Από την άλλη πλευρά, έχει υποστηριχθεί ότι, αντιθέτως, το δικαίωμα ρύθμισης με την τρέχουσα διατύπωσή του δεν είναι επαρκώς ευρύ και περιορίζει την ικανότητα των κρατών να εφαρμόζουν πολιτικές για το κλίμα με ουδέτερο ισοζύγιο άνθρακα.

Στο παραπάνω πλαίσιο, το δικαίωμα ρύθμισης ενισχύεται στη μεταρρύθμιση της ΣΧΕ με τη μορφή ενός νέου, αυτοτελούς άρθρου (για λόγους ενίσχυσης της ασφάλειας δικαίου), το οποίο επιβεβαιώνει «το δικαίωμα των συμβαλλομένων μερών να ρυθμίζουν τις επενδύσεις και τους επενδυτές προς το συμφέρον θεμιτών στόχων δημόσιας τάξης», π.χ. για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος και του κλίματος, συμπεριλαμβανομένου του μετριασμού της κλιματικής αλλαγής και της προσαρμογής σε αυτήν, προστασίας της δημόσιας υγείας, της ασφάλειας ή των δημοσίων ηθών. Αξίζει να επισημανθεί ότι ενώ η συντριπτική πλειονότητα των επενδυτικών συνθηκών αντιμετωπίζει το δικαίωμα ρύθμισης ως ρυθμιστική εξαίρεση (βλ. π.χ., άρθρο 9.16 Trans-Pacific Partnership, άρθρο 2 Netherlands Model BIT), ελάχιστες επενδυτικές συμφωνίες - όπως η εκσυγχρονισμένη ΣΧΕ - επιβεβαιώνουν ρητώς και θετικώς το δικαίωμα των συμβαλλομένων κρατών στη ρύθμιση (βλ. επίσης, ΣΕΣ ΕΕ-Βιετνάμ, άρθρο 13.2).

3.3 Νέες διατάξεις για τη βιώσιμη ανάπτυξη και την εταιρική κοινωνική ευθύνη

Η υφιστάμενη ΣΧΕ αναφέρεται στο προοίμιό της τη Σύμβαση-Πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για την κλιματική αλλαγή (UNFCCC), καθώς και άλλες διεθνείς περιβαλλοντικές συμφωνίες με πτυχές που σχετίζονται με την ενέργεια και αναγνωρίζει «την αυξανόμενη επείγουσα ανάγκη να ληφθούν μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένου του παροπλισμού ενεργειακών εγκαταστάσεων και της διάθεσης αποβλήτων και να καθοριστούν διεθνών συμπεφωνημένοι στόχοι και κριτήρια για τους σκοπούς αυτούς», χωρίς όμως να περιέχει δεσμευτικές υποχρεώσεις για τα μέρη. Η Καταρχήν Συμφωνία περιέχει πλέον «διατάξεις που επιβεβαιώνουν τα αντίστοιχα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των συμβαλλομένων μερών στο πλαίσιο πολυμερών περιβαλλοντικών και εργασιακών συμφωνιών, όπως η UNFCCC, η συμφωνία του Παρισιού και οι θεμελιώδεις συμβάσεις της ΔΟΕ, ως σχετικές με τον ενεργειακό τομέα». Ωστόσο, από τη σύνοψη δεν καθίσταται σαφές πόσο λεπτομερή είναι αυτά τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις.

4. Καταληκτικές επισημάνσεις

Με την προσχώρηση χωρών από την Αφρική και την Ασία, η ΣΧΕ αποκτά πλέον παγκόσμια διάσταση. Η εκσυγχρονισμένη ΣΧΕ αποσκοπεί στον επαναπροσδιορισμό ορισμένων από τα συνηθέστερα πρότυπα προστασίας των επενδύσεων, καθώς και στον περιορισμό των περιστάσεων υπό τις οποίες οι επενδυτές μπορούν να ζητήσουν προστασία βάσει της Συνθήκης, προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι ανησυχίες των συμβαλλομένων κρατών, αλλά και η αντίσταση της κοινωνίας των πολιτών κατά της ISDS.

Εκ πρώτης όψεως, το σχέδιο εκσυγχρονισμού της ΣΧΕ φαίνεται να έχει αντιμετωπίσει, -τουλάχιστον κατά ένα μέρος - την ασκηθείσα σε αυτήν κριτική, ούτως ώστε να δύναται να αποτρέψει μια «μαζική έξοδο» από τη ΣΧΕ, η οποία έχει ήδη προταθεί ως επιλογή από κράτη μέλη της ΕΕ. Πάντως, μένει να διαπιστωθεί με ποιον ακριβώς τρόπο θα διατυπώνονται οι διατάξεις και ποια είναι η νομική τους βαρύτητα. Η έγκριση του νέου κειμένου της Συνθήκης από τη Διάσκεψη του Χάρτη, η οποία έχει προγραμματιστεί για τις 22.11.2022, θα είναι καθοριστικής σημασίας για τη μοίρα της ΣΧΕ.

-------------------------

* Ο κ. Κομνηνός Κόμνιος είναιAναπλ. Καθηγητής στο Διεθνές Πανεπιστήμιο της Ελλάδος,Δικηγόρος, Διαμεσολαβητής,Μέλος της ΡΑΕ.

Πρόκειται αποκλειστικά για προσωπικές επιστημονικές απόψεις του γράφοντος που δεν δεσμεύουν ούτε εκφράζουν την Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας.