Η συνταγή της Γερμανίας για ΕΤΜΕΑΡ και βιωσιμότητα του ΕΛΑΠΕ - Ποιες αλλαγές φέρνει η νέα πολιτική της για τις ΑΠΕ

Όπως ανακοινώθηκε τον Ιούνιο, το πακέτο διάσωσης της γερμανικής οικονομίας από τις επιπτώσεις του covid-19 ανέρχεται σε 130 δις €. Είναι ιδιαίτερα σημαντικό ότι 30 δις €, δηλαδή το 23% του πακέτου ανάκαμψης, θα διοχετευτούν στον τομέα της ενέργειας και στην αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Ο επιμερισμός του ποσού αναδεικνύει τις στρατηγικές προτεραιότητες της χώρας. Ειδικότερα, 11 δις € θα κατευθυνθούν στη μείωση του ΕΤΜΕΑΡ, δηλαδή της χρέωσης που καταβάλλουν οι καταναλωτές για τις ΑΠΕ μέσω των λογαριασμών ρεύματος, 9 δις € στην ανάπτυξη της βιομηχανίας και αγοράς υδρογόνου, 7 δις € στην προώθηση της ηλεκτροκίνησης, και περί τα 2 δις € στην ενεργειακή αναβάθμιση κτιρίων. 

Τον Οκτώβριο, η αρμόδια ρυθμιστική αρχή ανακοίνωσε τη μείωση του ΕΤΜΕΑΡ για το έτος 2021 στα 65 €/MWh έναντι 67.56 €/MWh το 2020, λαμβάνοντας υπόψη τις εισηγήσεις των Διαχειριστών μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας (TSOs). Το ύψος της χρέωσης είχε άλλωστε ανακοινωθεί ως απόφαση της κυβέρνησης, ήδη από τον Ιούνιο, όπως και η περαιτέρω μείωση του, στα 60 €/MWh, για το 2022. Η όποια απόκλιση από τα παραπάνω επίπεδα αποφασίστηκε να καλυφθεί από δύο πηγές: έναν νέο φόρο άνθρακα για τις μεταφορές και τη θέρμανση, και από τον κρατικό προϋπολογισμό.

Είναι αποκαλυπτικό ότι χωρίς κρατική στήριξη, το ΕΤΜΕΑΡ θα εκτινασσόταν το 2021 στα 96 €/MWh. Είναι επίσης ενδεικτικό ότι στα τέλη Σεπτεμβρίου, το έλλειμμα του λογαριασμού ΑΠΕ άγγιξε τα 4 δις €. Ως βασικές αιτίες για την εξέλιξη αυτή αναφέρθηκαν οι γνωστές παρενέργειες της πανδημίας: η πτώση της ζήτησης, κατά 8% σε επίπεδο έτους, και η υποχώρηση των τιμών στην αγορά χονδρεμπορικής, κατά 22% στο εννεάμηνο του 2020 συγκριτικά με εκτιμήσεις. 

Αναφορικά με τις παραδοχές που υιοθετήθηκαν για τους υπολογισμούς του έτους 2021, αξίζει να επισημανθεί ότι οι πληρωμές προς τους παραγωγούς ΑΠΕ αναμένεται να ανέλθουν στα 27.9 δις €, η νέα ισχύς ΑΠΕ θα διαμορφωθεί στα 5.1 GW, ενώ η παραγόμενη πράσινη ενέργεια θα αγγίξει τις 228 ΤWh. Επίσης, οι Διαχειριστές προέβησαν σε αύξηση του ταμειακού αποθέματος ασφαλείας, από 2% σε 10%, προκειμένου να αποτρέψουν προβλήματα ρευστότητας λόγω των αβεβαιοτήτων που συνεπάγεται η πανδημία.

Θα πρέπει να τονιστεί ότι στην Γερμανία η τιμή ηλεκτρικής ενέργειας είναι η ακριβότερη στην Ευρώπη, μαζί με την Δανία, και κυμαίνεται στα 300 €/MWh. Η εφαρμογή του ΕΤΜΕΑΡ ξεκίνησε το 2010 στο επίπεδο των 20.5 €/MWh και εκτινάχθηκε στα 52.8 €/MWh, ήδη από το 2013, με τιμές στα επόμενα έτη μεταξύ 61.7 και 68.8 €/MWh. Μετά το 2021, οπότε και λήγει το καθεστώς εγγυημένων τιμών, αναμένεται να επέλθει ένα πιο ισορροπημένο επίπεδο χρεώσεων.

Ποιοι παράγοντες επέτρεψαν την Γερμανική προσέγγιση

1. Τιμολόγηση CO2 σε μεταφορές και θέρμανση

Μετά από εκτενείς διαβουλεύσεις και αντιπαραθέσεις, η Γερμανική κυβέρνηση κατέληξε τον Μάιο του 2020 στις τελικές τροποποιήσεις του νομοθετικού πακέτου για το κλίμα, που είχε παρουσιάσει τον Σεπτέμβριο του 2019. Μεταξύ των νέων πολιτικών που θεσπίστηκαν ήταν η τιμολόγηση των εκπομπών CO2 που εκλύονται από τους τομείς των μεταφορών και της θέρμανσης. Η έναρξη εφαρμογής της νέας πολιτικής θα είναι άμεση (1.1.2021).Τα έσοδα που θα προκύψουν στην επόμενη τετραετία εκτιμώνται στα 40 δις €.Ένα τμήμα τους θα διατεθεί για την ενεργειακή αναβάθμιση κτιρίων και βιώσιμες μεταφορές, ενώ αρκετά δις θα κατευθυνθούν στην μείωση του ΕΤΜΕΑΡ.

Επισημαίνεται ότι το νομοσχέδιο προέβλεπε αρχικά την τιμή 10 € ανά τόνο για το έτος 2021, η οποία θα κλιμακωνόταν σταδιακά στα 35 €/tn έως το 2025. Τελικά, τα όρια τιμών που επιλέχθηκαν ήταν αισθητά υψηλότερα. Ενδεικτικά, αναφέρονται τα εξής: 25 €/tn για το 2021, 55 €/tn για το 2025 και 65 €/tn για το 2026.

Οι χρεώσεις αυτές έχουν ως στόχο να προσανατολίζουν τους καταναλωτές σε περιβαλλοντικά φιλικές λύσεις όταν επιλέγουν αυτοκίνητα ή συστήματα θέρμανσης. Προσεγγιστικά, η τιμή της βενζίνης αναμένεται να αυξηθεί στη Γερμανία κατά 7 λεπτά το λίτρο από τον Ιανουάριο του 2021, και 15 λεπτά το λίτρο, από το 2025. Αντίστοιχα, για το πετρέλαιο κίνησης η αύξηση εκτιμάται στα 8 λεπτά το λίτρο από 1.1.2021.

Η μείωση επομένως του ΕΤΜΕΑΡ θα χρηματοδοτηθεί σε σημαντικό βαθμό από τους φορολογούμενους πολίτες. Δεν θα επέλθει άμεσα από τους καταναλωτές ρεύματος αλλά μέσω νέων φόρων που θα καταβάλουν για τις μετακινήσεις και τη θέρμανση, με περιβαλλοντική διάσταση.

2. Κρατικός Προϋπολογισμός - Το ακανθώδες ζήτημα των κρατικών ενισχύσεωνκαιη ακύρωση της Απόφασης της Κομισιόν

Το 2012, η Γερμανία εισήγαγε ένα σχήμα στήριξης της παραγωγής ενέργειας από ΑΠΕ, θεσπίζοντας μια χρέωση στους προμηθευτές ενέργειας, η οποία μετακυλίεται στους καταναλωτές τους. Σε κάποιες επιχειρήσεις,υψηλής έντασης ενέργειας και με έκθεση στον διεθνή ανταγωνισμό, όπως ο μεταποιητικός κλάδος, χορηγήθηκε η δυνατότητα για εφαρμογή πλαφόν στην χρέωση ΑΠΕ. Η χρέωση καταβαλλόταν στους Διαχειριστές μεταφοράς υψηλής και υπερ-υψηλής τάσης (TSOs).

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τον Νοέμβριο του 2014, αποφάνθηκε ότι το σχήμα στήριξης που υιοθέτησε η Γερμανία συνιστά κρατική ενίσχυση, η οποία ήταν, σε σημαντικό βαθμό, συμβατή με το ευρωπαϊκό δίκαιο. Ενέκρινε έτσι, το καθεστώς στήριξης, με εξαίρεση ένα τμήμα της έκπτωσης που χορηγήθηκε στις ενεργοβόρες επιχειρήσεις, για το οποίο επιβλήθηκε η ανάκτηση των ποσών αναδρομικά.

Η Γερμανία προσέφυγε κατά την Απόφασης της ΕΕ στο Γενικό Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο απέρριψε το αίτημά της, τον Μάιο του 2016. Τον Μάρτιο του 2019 ωστόσο, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο έκανε αποδεκτή την αίτηση αναίρεσης της γερμανικής κυβέρνησης, κρίνοντας ως εσφαλμένη την ερμηνεία της Κομισιόν ότι τα ποσά από την χρέωση ΑΠΕ συνιστούν δημόσιους πόρους.

Με απλούς όρους, το Δικαστήριο έκρινε ότι από τον όλο μηχανισμό απουσίαζαν δύο κρίσιμοι παράγοντες. Πρώτον, στο νομοθετικό πλαίσιο, δεν υπήρχε ρητή πρόβλεψη για την μετακύλιση της χρέωσης στους προμηθευτές, άσχετα αν στην πράξη, αυτός ήταν ο μηχανισμός που εφαρμοζόταν.  Δεύτερον, το Δικαστήριο δεν μπόρεσε να θεμελιώσει ότι το γερμανικό κράτος διέθετε εξουσία διάθεσης (power of disposal) επί των ποσών της χρέωσης ή ότι ασκούσε δημόσιο έλεγχο στους Διαχειριστές που τηρούσαν τους σχετικούς λογαριασμούς.

Ειδικότερα, δοθέντος του νομοθετικού πλαισίου, τα ποσά θα διοχετευόταν για τη στήριξη και αποζημίωση των ΑΠΕ, και η πολιτεία δεν μπορούσε να προβεί σε μια διαφορετική κατανομή τους. Όπως επισημάνθηκε, οι δημόσιες αρχές ασκούν την εποπτεία της εφαρμογής του νομοθετικού πλαισίου, αλλά δεν υφίσταται δημόσιος έλεγχος (public control) επί των ποσών που συγκεντρώνονται. Έτσι, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο ακύρωσε την ερμηνεία της Κομισιόν ότι το καθεστώς στήριξης του 2012 συνιστούσε κρατική ενίσχυση.

Η ανατρεπτική αυτή ερμηνεία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου θεωρείται από αρκετούς αναλυτές ως σημαντικό υπόβαθρο στην απόφαση της Γερμανίας να χρηματοδοτήσει τον ΕΛΑΠΕ από τον κρατικό προϋπολογισμό.Όπως χαρακτηριστικά αναφέρθηκε από ανώτατο αξιωματούχο: «Η χώρα επέδειξε ότι μπορεί να αναδεικνύει τα επιχειρήματά της αλλά και να καταρτίζει στέρεο θεσμικό πλαίσιο».

Ωστόσο, αξίζει να σημειωθεί ότι η γερμανική κυβέρνησε αναγκάστηκε να αποσύρει χρεώσεις διοδίων που θα εφαρμοζόταν από τον Οκτώβριο του 2020, καθώς το Ευρωπαϊκό δικαστήριο εντόπισε διακριτική μεταχείριση προς ξένους οδηγούς. Ειδικότερα, ενώ οι χρεώσεις ήταν ενιαίες για όλους, στους Γερμανούς πολίτες θα χορηγούνταν, ως αντισταθμιστικό μέτρο, μια έκπτωση στους φόρους που καταβάλλουν για οδικές μεταφορές. Το γεγονός αυτό προκάλεσε καταγγελίες από Αυστριακούς και Ολλανδούς, επιφέροντας τελικά την απόσυρση του μέτρου. Ο ρόλος των ευρωπαϊκών οργάνων παραμένει επομένως κρίσιμος στις ερμηνείες που αφορούν κρατικές ενισχύσεις και καμία εξέλιξη δεν μπορεί να αποκλειστεί.

3. Συγκροτημένη πολιτική ΑΠΕ

Αυτή την περίοδο, οριστικοποιείται στην Γερμανία η αναθεώρηση της πολιτικής ΑΠΕ για την προσεχή δεκαετία. Πρόκειται για μια πολυεπίπεδη και συγκροτημένη προσέγγιση, με ισχυρή έμφαση στην καινοτομία. Αν και συχνά υφίσταται ισχυρή κριτική από περιβαλλοντικές οργανώσεις καθώς και επιμέρους κλάδους των ΑΠΕ, το νέο νομοθετικό πλαίσιο αγγίζει ένα ευρύτατο φάσμα ζητημάτων και επιδιώκει να επιλύσει υφιστάμενες στρεβλώσεις, συγκρατώντας τα κόστη ενεργειακής μετάβασης.

Οι περιβαλλοντικοί στόχοι επαναπροσδιορίστηκαν σε πιο φιλόδοξα επίπεδα: 65% ΑΠΕ στην ηλεκτροπαραγωγή έως το 2030 και κλιματική ουδετερότητα, για το σύνολο της ενέργειας που παράγεται ή καταναλώνεται παραγωγής,έως το 2050. Ο σχεδιασμός αυτός μεταφράζεται στην εγκατάσταση 71 GW χερσαίων αιολικών, 20 GWυπεράκτιων, 100 GW φωτοβολταϊκών και 8.4 GW βιομάζας στην προσεχή δεκαετία. 

Μεταξύ των επιμέρους πολιτικών, που τέθηκαν σε διαβούλευση τον Σεπτέμβριο, διακρίνεται:

1. Η μείωση της ανώτατης τιμής στους διαγωνισμούς για χερσαία αιολικά, στα 62 €/MWh το 2021 με ετήσια μείωση 2% εφεξής.

2. Η μείωση της ανώτατης τιμής στους διαγωνισμούς για φωτοβολταϊκά στα 59 €/MWh για το 2021, ενώ από τον Ιανουάριο του 2022 θα εφαρμόζεται ο μέσος όρος των 3 πρόσφατων δημοπρασιών και αναπροσαρμογή 8%.

3. Η ένταξη των φωτοβολταϊκών στέγης σε διαγωνισμούς, με όριο ισχύος τα 500 KW για το 2021, το οποίο θα μειωθεί στα 100 KW έως το 2025. Η ανώτατη τιμή που αναφέρεται στις συζητήσεις για το 2021 είναι τα 90 €/MWh.

4. Ο περιορισμός της αποζημίωσης των ΑΠΕ σε περίπτωση αρνητικών τιμών, με παύση αμοιβής από την πρώτη κιόλας ώρα, αντί για 6 ώρες σήμερα.

5. Τα αιολικά πάρκα θα καταβάλουν 2 €/MWh στους τοπικούς δήμους.  Για παράδειγμα, ένα πάρκο 3 MW με 3.500 ώρες πλήρους λειτουργίας θα καταβάλει 21.000 ευρώ στον δήμο ετησίως.

6. Εισάγονται ποσοστώσεις με γεωγραφική αναφορά (southern quotas)στους διαγωνισμούς, για να αμβλυνθούν φαινόμενα κορεσμού δικτύου στην κεντρική Γερμανία και να αναπτυχθούν πιο ομαλά οι ΑΠΕ εντός της επικράτειας.

Άλλα ζητήματα περιλαμβάνουν απλοποίηση της αδειοδότησης, ψηφιoποίηση με έξυπνους μετρητές, δυνατότητα αυτόματης παρέμβασης των διαχειριστών στο επίπεδο παραγωγής, καθώς και μια περίοδο μετάβασης, σε όρους αγοράς, των καθεστώτων στήριξης που λήγουν, ιδίως όταν το repowering δεν είναι εφικτό. Οι λεπτομέρειες θα εξειδικευτούν σε επόμενο νομοσχέδιο. Οι προτάσεις περιλαμβάνουν μετάπτωση σε συμβόλαια (PPAswithspecialoff-takers) ή σε τιμή αγοράς με marketing fee, έως το 2027 για σταθμούς κάτω των 100 kW, και έως τα τέλη του 2021 για σταθμούς άνω των 100 kW. 

Η προσέγγιση της Ιρλανδίας

Διαφορετική προσέγγιση ως προς την αναπροσαρμογή του ΕΤΜΕΑΡ ακολούθησε η Ιρλανδία. Η ρυθμιστική Αρχή της χώρας προσδιορίζει ετησίως το ύψος της χρέωσης ΕΤΜΕΑΡ, με περίοδο εφαρμογής το διάστημα 1 Οκτωβρίου έως 30 Σεπτεμβρίου. Με πρόσφατη απόφαση του ρυθμιστή, για την τρέχουσα περίοδο 2020-21, η ετήσια χρέωση αυξήθηκε από 38.68 €(συμπεριλαμβανομένου ΦΠΑ) σε € 88.80 €, προκειμένου να αντιμετωπιστεί το έλλειμμα που ανέκυψε. Το επίπεδο αυτό, που ως ρυθμιζόμενη χρέωση είναι το ίδιο για όλους τους παρόχους και μετακυλίεται στους καταναλωτές,είναι το 2ο υψηλότερο από την εισαγωγή του ΕΤΜΕΑΡ το 2010. 

Εν προκειμένω, ο ρυθμιστής έδωσε έμφαση στην σύγκριση εναλλακτικών πακέτων και την αλλαγή προμηθευτή ως αντισταθμιστικό μέτρο για την απορρόφηση της αύξησης.Αρκετοί αναλυτές της λιανικής αγοράς στην Ιρλανδία ενθαρρύνουν τους καταναλωτές να αλλάζουν συχνά πάροχο, ιδανικά σε ετήσια βάση. Επισημαίνουν ότι τα περισσότερα συμβόλαια ενέργειας στην Ιρλανδία είναι έτσι δομημένα, ώστε να παρουσιάζουν αξιόλογα οφέλη εντός ενός έτους. Στη συνέχεια όμως, γίνεται αυτομάτως μετάβαση σε αισθητά υψηλότερα τιμολόγια, που εξανεμίζουν το προηγούμενο όφελος.  

Συμπερασματικά, οι προσεγγίσεις των χωρών στο θέμα του ΕΤΜΕΑΡ διαφέρουν, αντανακλώντας και το τρέχον ύψος της χρέωσης.  Για την Γερμανία, η μείωση μιας χρέωσης, που ήταν ήδη υπέρογκη για σειρά ετών, κρίθηκε αναγκαία για την ενίσχυση της κοινωνικής αποδοχής των ΑΠΕ, αλλά και για πολιτική σταθερότητα. Η ανατρεπτική απόφαση του Ευρωπαϊκού δικαστηρίου το 2019, που θεώρησε εσφαλμένη την υπαγωγή στις κρατικές ενισχύσεις ενός προηγούμενου σχήματος στήριξης ΑΠΕ, έδωσε στην κυβέρνηση την ευελιξία να κατευθύνει 11 δις € από τον κρατικό προϋπολογισμό για να αποτρέψει την εκτίναξη της χρέωσης στα 96 €/MWh και να επιφέρει μια μικρή μείωση, κατά 2.5 €/MWh, συγκριτικά με το τρέχον έτος.

Παράλληλα, η εισαγωγή ενός νέου φόρου άνθρακα, που επιχειρεί να καλύψει τομείς που δεν υπόκεινται στο ETS, αλλά και η αναθεώρηση της πολιτικής που θα ισχύει για τις ΑΠΕ,από 1.1.2021 και για την επόμενη δεκαετία,δημιουργούν ένα σαφές σήμα προσήλωσης της Γερμανίας στην ενεργειακή μετάβαση. Η ισχυρή αυτή δέσμευση φαίνεται να λειτουργεί εξισορροπητικά, επιτρέποντας πρακτικές για τις οποίες άλλες χώρες αντιμετωπίζουν σκεπτικισμό, ακόμα και από το Ταμείο Ανάκαμψης.

Αντιθέτως, στην Ιρλανδία, μια χώρα μικρής κλίμακας με αποτελεσματική ωστόσο ενεργειακή πολιτική, η αύξηση της χρέωσης ΕΤΜΕΑΡ θεωρήθηκε αυτονόητη. Θα πρέπει όμως να τονιστεί ότι η επιβάρυνση των Ιρλανδών καταναλωτών ενέργειας, σε επίπεδο έτους για ΕΤΜΕΑΡ, ήταν 89 €, ενώ για τους Γερμανούς 227 €. Παράλληλα, η χώρα έχει επιλέξει να υιοθετήσει μια ειλικρινή επικοινωνιακή πολιτική, αποτυπώνοντας με εύληπτο τρόπο τις σημαντικές μεταβολές που απαιτούνται, τα κόστη που συνεπάγονται, και τη σημασία του υγιούς ανταγωνισμού.

--------------------

Η κ. Νεκταρία Καρακατσάνη είναι μαθηματικός, με εξειδίκευση στα οικονομικά της ενέργειας, στέλεχος της ΡΑΕ. Το κείμενο εκφράζει προσωπικές σκέψεις.