Δίκτυα ενέργειας και υδάτων: Ρυθμιστικές αναλογίες και προκλήσεις

Η ρύθμιση των μονοπωλιακών δραστηριοτήτων στον ενεργειακό τομέα, ιδίως των δικτύων ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου, διαδραματίζει καταλυτικό ρόλο στην αποτελεσματική λειτουργία και ανάπτυξή τους. Η ρυθμιστική εποπτεία είναι ιδιαίτερα κρίσιμη καθώς αφορά βασικά αγαθά κοινής ωφέλειας, που οφείλουν να είναι προσιτά στους καταναλωτές, με εύλογο κόστος και υψηλή ποιότητα υπηρεσιών. 

Οι σαφείς κανόνες για την ορθολογική διαχείριση των δικτύων και η διαφάνεια στην κοστολόγηση και τιμολόγηση των υπηρεσιών τους συνιστούν θεμελιώδη ζητούμενα, που επιτυγχάνουν έναν διττό στόχο: 

α) Ενισχύουν ουσιαστικά την προστασία των καταναλωτών, καθώς αποτρέπουν υπερβάλλοντα κόστη διαχείρισης των δικτύων (τα οποία μετακυλίονται στους χρήστες) και παράλληλα, ενθαρρύνουν την ορθολογική χρήση του αγαθού.

β) Δημιουργούν ορατότητα στους παρόχους των υπηρεσιών, ιδίως για την ανάκτηση του επενδυτικού τους κόστους, καθώς και κίνητρα για τη βελτίωση της απόδοσής τους.   

Βασικές αρχές της ρύθμισης των δικτύων ενέργειας

Στην πράξη, η ρυθμιστική προσέγγιση στην ενέργεια είναι αρκετά σύνθετη, για πολλαπλούς λόγους. Καταρχάς, αντικατοπτρίζει ένα εξειδικευμένο τεχνοοικονομικό αντικείμενο, που εκτείνεται από τη μηχανική ρευστών έως τις μακροπρόθεσμες προσομοιώσεις για την κατανάλωση και το επενδυτικό περιβάλλον. Επιπλέον, η ομαλή λειτουργία των δικτύων αποτιμάται σε πραγματικό χρόνο, και οφείλει να εμφανίζει ανθεκτικότητα σε ένα ευρύτατο φάσμα συνθηκών: από ακραία κλιματικά σενάρια έως γεωπολιτικές ανακατατάξεις και στρατηγικές συμπεριφορές. 

Παράλληλα, ο ενεργειακός τομέας διέπεται από μια ισχυρή δυναμική, με καταιγιστικές τεχνολογικές εξελίξεις, συχνές δομικές αλλαγές και αλλεπάλληλες προσαρμογές σε ενεργειακές και κλιματικές πολιτικές, τόσο σε εθνικό όσο και ευρωπαϊκό επίπεδο. Συνήθως, η αγορά προηγείται στην εξοικείωσή της με νέες τεχνολογίες και ψηφιακές εφαρμογές, ενώ το νομοθετικό και ρυθμιστικό πλαίσιο τείνει να ακολουθεί με κάποια υστέρηση. Ένα ενδεικτικό παράδειγμα είναι ότι πρώτα έφτασαν οι συμπιεστές CNG στη χώρα μας και ύστερα ολοκληρώθηκε το θεσμικό πλαίσιο, το οποίο μάλιστα καθόρισε δύο εναλλακτικές προσεγγίσεις, δίνοντας ευελιξία στους διαχειριστές. 

Συγχρόνως, η ρύθμιση των δικτύων καλείται να σταθμίσει ισορροπημένα πολλαπλούς άξονες και χρονικούς ορίζοντες: από την ώθηση σε κρίσιμες επενδύσεις που θα ολοκληρωθούν μεσοπρόθεσμα έως την βραχυπρόθεσμη επίδραση στις χρεώσεις που επωμίζονται οι καταναλωτές. Πέρα από την υγιή ανταγωνιστικότητα στον ευρύτερο ενεργειακό τομέα που οφείλει να προάγει, η ενεργειακή ρύθμιση ενδυναμώνει τους καταναλωτές, μέσω της διαφάνειας, της αξιόπιστης ενημέρωσης και της ευχερούς σύγκρισης. Φυσικά, αποδίδει ιδιαίτερη έμφαση στους πιο ευάλωτους καταναλωτές, με ειδικές πρόνοιες και προβλέψεις.   

Οι στόχοι της ρυθμιστικής προσέγγισης περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, τους εξής: 

1. Να υλοποιούνται οι αναγκαίες επενδύσεις στα δίκτυα με τον πιο αποδοτικό τρόπο.
2.  Να παρακολουθείται η λειτουργία των δικτύων με κατάλληλους δείκτες, ώστε να αξιολογούνται τυχόν αποκλίσεις και να δρομολογούνται βελτιωτικές δράσεις.
3. Να επιτυγχάνονται εύλογες χρεώσεις για τους καταναλωτές, αντανακλώντας τις ιδιαιτερότητες των επιμέρους κατηγοριών και τη συμβολή τους στην διαμόρφωση του κόστους των υπηρεσιών. 
4. Να ενδυναμώνεται ο ανταγωνισμός συνολικά στον ενεργειακό τομέα, μέσα από τη διαφάνεια, την ίση μεταχείριση στην πρόσβαση των δικτύων, αλλά και την ανάπτυξη υποδομών που θα διευρύνουν το φάσμα ανταγωνιστικών υπηρεσιών (όπως η μεταφορά LNG με βυτιοφόρα και το LNG μικρής κλίμακας).
5. Να επιταχυνθεί η πράσινη μετάβαση, με έμφαση στην ομαλή ενσωμάτωση των ΑΠΕ, την ενεργειακή αποδοτικότητα και την καινοτομία. 

Η διαμόρφωση και η μετεξέλιξη του ρυθμιστικού πλαισίου είναι μια πολυδιάστατη διαδικασία. Ενδεικτικά, προκειμένου να προσδιοριστεί το φάσμα των όρων που διέπουν το έσοδο που θα ανακτήσουν οι Διαχειριστές των δικτύων, απαιτούνται σαφείς κανόνες και μεθοδολογίες, ώστε να αποτυπωθούν με ορθότητα και πληρότητα οι επιμέρους κατηγορίες έργων (που αντανακλώνται στο ρυθμιζόμενο μητρώο παγίων ή την ρυθμιζόμενη περιουσιακή βάση), να τεκμηριωθούν οι κοστολογικές τους συνιστώσες, και να υπάρξει εκ των υστέρων «εκκαθάριση» με πραγματικά δεδομένα.  

Αρκετά εξειδικευμένες είναι και οι οικονομικές αναλύσεις και συγκριτικές αξιολογήσεις που απαιτούνται, προκειμένου να καθοριστεί η εύλογη απόδοση (το μεσοσταθμικό κόστος κεφαλαίου, γνωστό ως WACC), ανάλογα με τις μακροοικονομικές προοπτικές, το επενδυτικό περιβάλλον, αλλά και τον βαθμό ανάπτυξης των δικτύων. 

Παράλληλα, η ρυθμιστική εποπτεία απαιτεί τον προσδιορισμό δεικτών ποιότητας (όπως το ποσοστό απωλειών, βλαβών ή περικοπών) και εισάγει μηχανισμούς κινήτρων (π.χ. για τον περιορισμό των απωλειών ή των λειτουργικών εξόδων, αλλά και την καλύτερη εξυπηρέτηση των πελατών). Μια κλασσική περίπτωση είναι η αύξηση της απόδοσης ενός Διαχειριστή εάν επιτύχει έναν κρίσιμο στόχο ή ορόσημο (π.χ. ένα υψηλό επίπεδο διείσδυσης αερίου, την ολοκλήρωση ενός δύσκολου σταδίου μιας ηλεκτρικής διασύνδεσης ή την εγκατάσταση ενός σημαντικού συμπιεστή) σε ένα φιλόδοξο χρονοδιάγραμμα. 

Επιπλέον, όταν συντελούνται δομικές μεταβολές, όπως αλλαγή ιδιοκτησιακού καθεστώτος ή είσοδος νέων επενδυτών, οι διαδικασίες πιστοποίησης είναι ιδιαίτερα σημαντικές, καθώς θεσπίζουν ασφαλιστικές δικλείδες για την ενεργειακή ασφάλεια και την δυναμική ανάπτυξη των δικτύων.

Εν τέλει, δύο βασικές ιδιότητες πρέπει να διέπουν την ρυθμιστική προσέγγιση. Πρώτον, η ευελιξία, ώστε να γίνονται οι αναπροσαρμογές που απαιτούν οι συγκυρίες. Ενδεικτικά, σε μια περίοδο ύφεσης της ζήτησης, προκειμένου να αποτραπεί η εκτίναξη των χρεώσεων χρήσης του δικτύου, ο ρυθμιστής μπορεί να προκρίνει την ανάκτηση του κόστους σε μια εκτενέστερη χρονική περίοδο, ώστε να εξομαλύνει την επίπτωση στους καταναλωτές. Δεύτερον, απαιτείται ένα ολιστικό και σύγχρονο πρίσμα, προσαρμοσμένο στο μέλλον (future-proof approach). 

Για παράδειγμα, αν η αύξηση του WACC κατά 1% επιφέρει αύξηση της αντίστοιχης χρέωσης δικτύου στους καταναλωτές κατά 1 ευρώ το έτος, ενώ συγχρόνως, με το χαμηλότερο WACC διακυβεύεται η υλοποίηση κρίσιμων διασυνοριακών επενδύσεων που θα έδιναν εξαγωγική ώθηση στη χώρα, καθίσταται σαφές ότι η συνεκτίμηση των δύο επιπτώσεων είναι επιβεβλημένη. Αντίστοιχα, αν μια υποδομή που ισχυροποιεί την ενεργειακή ασφάλεια της χώρας μας σε περίπτωση κρίσης, προκαλεί αύξηση των χρεώσεων χρήσης κατά 1 ευρώ το έτος, επίσης η ρυθμιστική θεώρησή της δεν μπορεί να διεξαχθεί αμιγώς με βάση την συγκεκριμένη επίδραση.  

Αυτό το ρυθμιστικό υπόβαθρο που διέπει τα ενεργειακά δίκτυα (και το οποίο, σε κάποιο βαθμό είναι οικείο στο ευρύ κοινό, λόγω και της δημοσιότητας που λαμβάνουν οι ρυθμιζόμενες χρεώσεις), είναι ιδιαίτερα σημαντικό για τη διεύρυνση του ρυθμιστικού αντικειμένου σε συναφείς τομείς, όπως η παροχή υπηρεσιών ύδατος και η διαχείριση αστικών αποβλήτων. Ας εστιάσουμε σήμερα στην πρώτη θεματική, που αφορά κυρίως την εποπτεία της εθνικής πολιτικής για την ορθολογική διαχείριση των υδάτινων πόρων και την αποτελεσματικότητα των σχετικών υπηρεσιών. 

Η ρυθμιστική προσέγγιση εμφανίζει πράγματι κάποιες αναλογίες με τις ενεργειακές δραστηριότητες. Πριν όμως αναφερθούμε σε ρυθμιστικές ομοιότητες, αξίζει να συνοψίσουμε το υφιστάμενο πλαίσιο. 

Στοιχεία του θεσμικού πλαισίου διαχείρισης υδάτων 

Η Κοινοτική Οδηγία 60/ 2000 αποτελεί ορόσημο για την πολιτική υδάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Παρά την ενσωμάτωση της στο εθνικό μας δίκαιο με τον Νόμο 3199 /2003, η θεσμοθέτηση της αρχής της ανάκτησης του κόστους υπηρεσιών ύδατος, που προβλέπεται στην παραπάνω Οδηγία, υλοποιήθηκε αρκετά πρόσφατα, πιο συγκεκριμένα το 2017, με την Απόφαση 135275 /2017 της Εθνικής Επιτροπής Υδάτων. Εγκρίθηκαν έτσι οι γενικοί κανόνες κοστολόγησης και τιμολόγησης των υπηρεσιών ύδατος στις διάφορες χρήσεις του, καθώς και η μέθοδος και οι διαδικασίες για την ανάκτηση του κόστους αυτού. 

Στην πράξη ωστόσο, η εφαρμογή ενός ενιαίου θεσμικού πλαισίου δεν ολοκληρώθηκε. Έτσι, η τιμολόγηση του νερού γίνεται με ετερογενή τρόπο σε διαφορετικές γεωγραφικές περιοχές. Επίσης, αναμένεται με ιδιαίτερο ενδιαφέρον η έκδοση και τεκμηρίωση σχετικής Απόφασης του Συμβουλίου Επικρατείας, που δύναται να τροποποιήσει στοιχεία του πλαισίου του 2017 ή και να παραπέμψει κάποια ζητήματα στην αρμόδια Ρυθμιστική Αρχή. 

Όπως περιγράφεται στο υφιστάμενο πλαίσιο, το κόστος των υπηρεσιών ύδατος ενέχει τρεις συνιστώσες: 

• Το χρηματοοικονομικό κόστος που αντιμετωπίζει ο κάθε πάροχος (επενδυτικό κόστος, λειτουργικό, δαπάνες συντήρησης, κόστος δανεισμού, κλπ.).
•  Το περιβαλλοντικό και το κόστος φυσικού πόρου, που συνθέτουν το περιβαλλοντικό τέλος. 

Το περιβαλλοντικό κόστος είναι το κόστος της απόκλισης της κατάστασης των υδάτων από την θεμιτή (καλή) κατάσταση,  ενώ το κόστος φυσικού πόρου εφαρμόζεται όταν ανακύπτουν ποσοτικά προβλήματα για την κάλυψη περιβαλλοντικών αναγκών. 

Αξίζει να επισημανθεί ότι το χρηματοοικονομικό κόστος σχετίζεται με τη λειτουργία του παρόχου, ενώ το περιβαλλοντικό τέλος προσδιορίζεται διοικητικά. Ειδικότερα, καθορίζεται σε ετήσια βάση, με αποφάσεις του Συντονιστή της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, βασιζόμενο στην οικονομική ανάλυση που διενεργείται στα  Σχέδια Διαχείρισης Λεκανών Απορροής Ποταμών. 

Συνοπτικά, οι θεσμοθετημένοι κανόνες τιμολόγησης των υπηρεσιών ύδατος είναι οι ακόλουθοι:

1. Εφαρμόζεται ένα μικτό σύστημα χρεώσεων, που αποτελείται από πάγια τέλη (τα οποία αντανακλούν τις σταθερές δαπάνες του παρόχου και εφαρμόζονται με μια πάγια χρέωση ανά μετρητή νερού) και από ογκομετρικές χρεώσεις (ανά κυβικό μέτρο ύδατος) με δύο τουλάχιστον τιμολογιακά κλιμάκια. Σημειώνεται ότι το πρώτο κλιμάκιο αφορά ποσότητες για την κάλυψη βιοτικών και βασικών αναγκών και επομένως, η αντίστοιχη χρέωση οφείλει να είναι οικονομικά προσιτή.
2. Η τιμολόγηση της παρεχόμενης υπηρεσίας ύδατος αποτελεί ευθύνη και αρμοδιότητα του κάθε παρόχου ή φορέα (ΕΥΔΑΠ ΑΕ, ΕΥΑΘ ΑΕ, ΔΕΥΑ, Δήμοι, κλπ.). 
3. Τα τιμολόγια που ισχύουν για κάθε έτος καθορίζονται εντός του 1ου εξαμήνου αυτού, λαμβάνοντας υπόψη το συνολικό κόστος (ενσωματώνουν δηλαδή και εκτιμήσεις μεγεθών).
4. Το περιβαλλοντικό τέλος αναγράφεται υποχρεωτικά, με τρόπο διακριτό και ευκρινή.
5. Οι πάροχοι κοινοποιούν την απόφαση καθορισμού της τιμής στις Διευθύνσεις Υδάτων των οικείων Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, ενώ γνωστοποιούν και το ύψος του εισπραχθέντος  ποσού του περιβαλλοντικού τέλους το οποίο, αποδίδουν στο Πράσινο Ταμείο (για τη χρηματοδότηση μέτρων που περιλαμβάνονται στα Σχέδια Διαχείρισης Λεκανών Απορροής Ποταμών).
6. Η Γενική Διεύθυνση Υδάτων του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας διατηρεί το δικαίωμα να εκδίδει συστάσεις προς τους παρόχους και να εισηγείται την επιβολή προστίμων, όταν διαπιστώνει ότι δεν τηρούνται οι προβλέψεις της απόφασης κοστολόγησης και τιμολόγησης των υπηρεσιών ύδατος.
7. Η τιμολόγηση των υπηρεσιών παροχής νερού ύδρευσης, αποχέτευσης και επεξεργασίας λυμάτων γίνεται με στόχο τα συνολικά έσοδα να καλύπτουν το συνολικό κόστος των υπηρεσιών ύδατος του παρόχου. Σε περίπτωση υπο-ανάκτησης, τα ετήσια έσοδα πρέπει να διασφαλίζουν τη βελτίωση της ανάκτησης κόστους. Η αποτροπή αυξήσεων είναι μια σαφής κατεύθυνση, καθώς πρώτα εφαρμόζονται μέτρα εξοικονόμησης και μείωσης δαπανών, εφόσον αυτό είναι εφικτό. 

Κάποιες αναλογίες με τις ενεργειακές δραστηριότητες

1. Όπως και στα δίκτυα του ενεργειακού τομέα, το οικονομικό και φυσικό αντικείμενο της παροχής των υπηρεσιών ύδατος μπορεί να αποτυπωθεί σε ένα φάσμα αντίστοιχων δεικτών, που εκτείνεται από την περιγραφή των παγίων και την οικονομική διαχείριση έως την ποιότητα και αποτελεσματικότητα των υπηρεσιών.
2. Η συστηματική συλλογή στοιχείων και η ανάρτηση δεικτών παραμένουν σημαντικά μέσα για την ενδυνάμωση των καταναλωτών στις υπηρεσίες ύδατος αλλά και τις βελτιώσεις των παρόχων, μέσω συγκριτικών αναλύσεων και αξιολογήσεων. Είναι ενδεικτικό, ότι στη χώρα μας διεξάγεται ήδη διεθνής αξιολόγηση των διαχειριστών ενέργειας, ενώ εμπλουτίζονται διαρκώς οι δείκτες παρακολούθησης επιμέρους δραστηριοτήτων, με πρόσφατο παράδειγμα τους δείκτες για τις περικοπές ΑΠΕ και την αγορά εξισορρόπησης ηλεκτρικής ενέργειας. 
3. Η παρακολούθηση της εφαρμογής των αρχών διαχείρισης (όπως τα μέτρα εξοικονόμησης, τα σχέδια ασφαλείας,  η συμμόρφωση με περιβαλλοντικούς κανόνες) μπορεί επίσης να ακολουθήσει μια αντίστοιχη δομή / τυποποίηση με τους κανόνες, τις κατευθυντήριες γραμμές και τις συστάσεις που εκδίδονται για τις ενεργειακές εταιρείες. 
4. Ο καθορισμός της μεθοδολογίας για την τιμολόγηση της αξίας του νερού όπως και οι μηχανισμοί κινήτρων ενέχουν τεχνικές ομοιότητες με τις ρυθμιζόμενες χρεώσεις χρήσης των ενεργειακών δικτύων. Για παράδειγμα, η εγκατάσταση έξυπνων μετρητών νερού μπορεί να λάβει κάποια προσαύξηση στο WACC ανάλογα με την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων, κατ’ αναλογία με τη γαλλική ρυθμιστική προσέγγιση για τους έξυπνους μετρητές ηλεκτρικής ενέργειας.  
5. Η παρακολούθηση οικονομικών και χρηματοοικονομικών δεδομένων, ώστε να διασφαλίζεται η εύλογη αξία του αγαθού, η βιωσιμότητα των παρόχων και η ορθολογική διαχείριση ληξιπρόθεσμων οφειλών, εμφανίζει επίσης ομοιότητες με την εποπτεία που ασκείται στους διαχειριστές των ενεργειακών δικτύων και τις αρχές διακανονισμού.  

Προκλήσεις και θετικά παραδείγματα

Γενικότερα, η ρύθμιση των υπηρεσιών παροχής ύδατος είναι καταλυτικής σημασίας για την περαιτέρω αποτελεσματικότητά της διαχείρισης τους. Οι ομοιότητες της ρυθμιστικής προσέγγισης με τα ενεργειακά δίκτυα σαφώς υφίστανται, όπως αναδεικνύουν τα παραδείγματα που προαναφέρθηκαν. Συγχρόνως, οι προκλήσεις είναι υπαρκτές, ιδίως λόγω του κατακερματισμού των παρόχων και των ανομοιογενών προσεγγίσεων που σήμερα εφαρμόζουν. 

Επιπλέον, για την ουσιαστική στήριξη της ρύθμισης των υδάτων, απαιτείται επικαιροποίηση και εξορθολογισμός του θεσμικού πλαισίου και η χάραξη μιας σύγχρονης στρατηγικής για τη διαχείριση των υδάτινων πόρων, με επανακαθορισμό του ρόλου των εμπλεκόμενων φορέων, με βελτίωση του συντονισμού τους και ενεργή συμμετοχή της κοινωνίας των πολιτών, και πιθανόν με κάποιες συνενώσεις ή συγχωνεύσεις φορέων στο μέλλον, ώστε να μπορούν να ανταποκριθούν με επάρκεια στον κρίσιμο ρόλο τους. 

Η πορεία των δικτύων της ενέργειας είναι ιδιαίτερα ενθαρρυντική. Είναι χαρακτηριστικό ότι δίκτυο μεταφοράς που εμφάνιζε στο παρελθόν ηχηρές υπο-επενδύσεις (έως και 85% σε ετήσια βάση), τέθηκε μέσα σε μια τριετία σε μια ισχυρά δυναμική τροχιά, με ένα συνδυασμό αλλαγών, που περιλαμβάνουν και ρυθμιστικές παραμέτρους. Αντίστοιχα, οι μηχανισμοί κινήτρων που θεσμοθετήθηκαν στη διανομή ηλεκτρικής ενέργειας θα αρχίσουν να αποδίδουν εμφανή οφέλη για τους καταναλωτές από το προσεχές έτος. 

Ακόμη και εγχειρήματα που φάνταζαν εξαιρετικά σύνθετα, όπως η διάσπαση των Εταιρειών Παροχής Αερίου σε διαχειριστές του δικτύου διανομής και παρόχους αερίου, υλοποιήθηκαν χωρίς επιβάρυνση των καταναλωτών, επιφέροντας έναν αξιοσημείωτο ρυθμό επενδύσεων και πλήθος ενεργειακών προϊόντων.  

 Όσο πιο ολιστική και συγκροτημένη είναι η ρυθμιστική προσέγγιση, τόσο θα ενισχύει τη διαφάνεια, την προστασία των καταναλωτών, και την επενδυτική σταθερότητα. Παράλληλα, θα επιτρέπει συνέργειες και καινοτομία, με χαρακτηριστικό παράδειγμα τους τομείς της αποθήκευσης και του υδρογόνου. Σε έναν δυναμικά εξελισσόμενο τομέα υποδομών, που κινείται με ταχύτητα προς την πράσινη μετάβαση και τον ψηφιακό μετασχηματισμό, η γνωστή ρήση «σταθερή γιατί κινείται» αφορά και την ρυθμιστική προσέγγιση. 

Τέλος, αξίζει να επισημανθεί ότι το θεσμικό πλαίσιο διαχείρισης υδάτων, που εισήχθη το 2017, τέθηκε τότε ως προϋπόθεση για την ένταξη έργων υδάτων στις χρηματοδοτήσεις του ΕΣΠΑ. Αντίστοιχα, σήμερα, η συγκροτημένη ρύθμιση των υπηρεσιών ύδατος και αστικών αποβλήτων συνιστούν προϋπόθεση για να ξεκλειδώσουν οι χρηματοδοτήσεις του Ταμείου Ανάκαμψης, σηματοδοτώντας έτσι, μια νέα εποχή για τις υποδομές της χώρας μας, με αναπτυξιακό μετασχηματισμό, ενισχυμένη διαφάνεια, εύλογα κόστη για τους καταναλωτές και υψηλή ποιότητα υπηρεσιών. 

* Η Νεκταρία Καρακατσάνη είναι μαθηματικός με εξειδίκευση στα οικονομικά της ενέργειας. Το κείμενο εκφράζει προσωπικές σκέψεις.