Φυσικό αέριο: Απελευθερώσεις, άνοιγμα χονδρεμπορικής και στο βάθος… target model

Ι. Εισαγωγικά – η «προτέρα κατάσταση».

Το φυσικό αέριο έχει τις ιδιαιτερότητές του (Gas is different) : μεγάλη απόσταση του τόπου παραγωγής (εξόρυξης) και κατανάλωσης, μεταφορά με αγωγούς σε μεγάλες αποστάσεις, περιορισμένες δυνατότητες αποθήκευσης. Αυτές οι ιδιαιτερότητες είχαν σαν αποτέλεσμα η αγορά επί μακρό χρονικό διάστημα να παρουσιάζει μονοπωλιακά χαρακτηριστικά με τους ιστορικούς παρόχους (incumbent operators) να κατέχουν σημαντική ισχύ στην αγορά και να διαδραματίζουν εξέχοντα ρόλο. Η χονδρεμπορική αγορά ήταν κλειστή στον ανταγωνισμό και κυριαρχούνταν από μακροχρόνιες συμβάσεις εφοδιασμού (long-term supply contracts) βάσει ως επί το πλείστο διακρατικών συμφωνιών. Συνεπεία όλων αυτών, οι καταναλωτές (βιομηχανικοί και οικιακοί) δεν απολάμβαναν τις καλύτερες τιμές, ενώ οι αγορές χαρακτηρίζονταν από σημαντικό έλλειμμα ρευστότητας. 

Η κατάσταση αυτή σταδιακά αλλάζει : με την ανάπτυξη ανταγωνιστικών μορφών αερίου, εναλλακτικών στο αέριο αγωγού (π.χ. υγροποιημένο φυσικό αέριο και συμπιεσμένο φυσικό αέριο, LNG και CNG), με τη διασύνδεση των υποδομών μεταφοράς, την αύξηση της χωρητικότητας στις διασυνδέσεις και την ανάπτυξή τους και με τη δημιουργία κόμβων (hubs) και εικονικών σημείων πώλησης (Virtual Trade Points – VTP). Σε νομικό επίπεδο, κομβικής σημασίας ευρωπαϊκό κείμενο αναφοράς για την απελευθέρωση του τομέα του φυσικού αερίου αποτελεί η οδηγία του 2009 (2009/73/ΕΚ) έτσι όπως μεταφέρθηκε αρχικώς με τις οικείες ρυθμίσεις του Ν. 4001/2011. 

ΙΙ. Το πλαίσιο της ΕΕ

Το ενωσιακό πλαίσιο έχει δύο επάλληλες, αλληλοσυνδεόμενες στοχεύσεις : το άνοιγμα στον ανταγωνισμό και τη διατήρηση της ασφάλειας του εφοδιασμού των ευρωπαϊκών αγορών. Οι στοχεύσεις αυτές δεν είναι αλληλοσυγκρουόμενες, αλλά παραπληρωματικές : το άνοιγμα στον ανταγωνισμό συμβάλλει στην διασφάλιση υψηλότερου βαθμού ενεργειακής ασφάλειας της Ευρώπης και η διαφοροποίηση των πηγών εφοδιασμού διευκολύνει με την σειρά της την ανάπτυξη πιο αποτελεσματικού ανταγωνισμού. 

Α. Ανταγωνισμός …

Σε επίπεδο πολιτικής ανταγωνισμού, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν θέλησε να αμφισβητήσει εκ θεμελίων την ύπαρξη και λειτουργία των μακροχρόνιων συμβάσεων εφοδιασμού, αντιλαμβανόμενη ότι κάτι τέτοιο θα μπορούσε να οδηγήσει σε κλονισμό της ασφάλειας εφοδιασμού των κρατών μελών και κατ’ επέκταση της Ένωσης. Ωστόσο, η διάρκεια (ιδίως όταν υπερβαίνει την πενταετία) μπορεί να συνιστά αυτοτελώς περιοριστικό στοιχείο του ανταγωνισμού. Έτσι, η Επιτροπή θα εξετάζει κατά πόσο η μακρά διάρκεια λ.χ. δικαιολογείται από την ανάγκη απόσβεσης σημαντικών, αναγκαίων και επωφελών επενδύσεων, εάν δηλαδή τελεί σε αναλογική σχέση με αυτές. Επίσης, η Επιτροπή χωρίς να αμφισβητήσει απαραίτητα την νομιμότητα της ίδιας της μακροχρόνια σύμβασης (να την θεωρήσει δηλαδή ως per se περιοριστική του ανταγωνισμού) μπορεί να θεωρήσει ότι συγκεκριμένες ρήτρες της περιορίζουν κατ’ αποτέλεσμα τον ανταγωνισμό, ρήτρες, οι οποίες και θα πρέπει να θεωρηθούν ανεφάρμοστες [άρθρο 101 παρ. 2 ΣΛΕΕ – nullity sanction]. Ως τέτοιες έχουν κριθεί λ.χ. οι ρήτρες take or pay, οι ρήτρες προορισμού – destination clauses ή και ορισμένες μορφές εκμεταλλευτικής τιμολόγησης – oil indexation). Η γενική προσέγγιση της Επιτροπής συνίσταται στην αποδοχή της επιβίωσης των μακροχρόνιων συμβάσεων με παράλληλη όμως προσπάθεια άμβλυνσης των περιοριστικών αποτελεσμάτων τους στις κατάντη (downstream) αγορές. Η πολιτική ανταγωνισμού της Ευρωπαϊκής Επιτροπής αποκρυσταλλώνεται στις κομβικές αποφάσεις της έναντι της υπερδεσπόζουσας Gazprom [βλ. European Commission, Case AT. 39816].  

Β. … και ρύθμιση 

Εκ παραλλήλου, την διασφάλιση αποτελεσματικού ανταγωνισμού αποσκοπεί να εξυπηρετήσει και η ευρωπαϊκή κλαδική ρύθμιση του τομέα του φυσικού αερίου. Θα μπορούσε να πει κανείς ότι θεμέλια αυτής της στόχευσης είναι τα ακόλουθα : 

• Ο Διαχωρισμός των συστημάτων μεταφοράς και διανομής : με ένα πλέγμα διατάξεων (κυρίως της οδηγίας 2009/73, όπως ισχύει τροποποιηθείσα από την οδηγία 2019/692/ΕΕ και του Κανονισμού 2018/1999/ΕΕ)  διασφαλίζεται πως η διαχείριση των υποδομών θα είναι ανεξάρτητη από τα συμφέροντα της παραγωγής και της προμήθειας. Ιδανικά, αυτό επιτάσσει τον πλήρη ιδιοκτησιακό διαχωρισμό (Full Ownership Unbundling – FOU) των συστημάτων μεταφοράς και την πλήρη ανεξαρτησία των συστημάτων διανομής και 
• Η διασφάλιση (ισότιμης) πρόσβασης στις υποδομές (κυρίως με βάση τις διατάξεις του Κανονισμού 715/2009/ΕΚ)   

Το πλαίσιο αυτό αρτιώνεται και εκσυγχρονίζεται. Με βάση το άρθρο 6.11 του προαναφερθέντος Κανονισμού 715/2009 που παρέχει σχετική νομοθετική εξουσιοδότηση, η Επιτροπή μετά από διαβούλευση με τον Οργανισμό, τους συμμετέχοντες στο Ευρωπαϊκό Δίκτυο Διαχειριστών Συστημάτων Μεταφοράς – αέριο (ENTSO-Gas), τους λοιπούς ενδιαφερόμενους και τους ειδικούς ευρωπαϊκούς κλαδικούς οργανισμούς (Acer), έχει προχωρήσει στην έκδοση μιας σειράς εκτελεστικών κανονισμών που αποσκοπούν να ρυθμίσουν λεπτομερέστερα τα θέματα της πρόσβασης στις υποδομές και στις διεθνείς διασυνδέσεις με σκοπό την ορθολογική διαχείριση αυτών και την διασφάλιση συνθηκών ανόθευτου ανταγωνισμού. Πιο συγκεκριμένα, η Επιτροπή έχει εκδώσει :   

• Κανονισμό για τη θέσπιση κώδικα δικτύου σχετικά με την εναρμονισμένη διάρθρωση των τιμολογίων μεταφοράς αερίου (Κανονισμός 2017/460/ΕΕ)
• Κανονισμό για τη θέσπιση κώδικα δικτύου σχετικά με μηχανισμούς κατανομής δυναμικότητας στα συστήματα μεταφοράς αερίου και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 984/2013 (Κανονισμός 2017/459/ΕΕ)
• Κανονισμό για τη θέσπιση κώδικα δικτύου όσον αφορά τους κανόνες για τη διαλειτουργικότητα και την ανταλλαγή δεδομένων (Κανονισμός 2015/703/ΕΕ) και  
• Κανονισμό για τη θέσπιση κώδικα δικτύου όσον αφορά την εξισορρόπηση του φυσικού αερίου στα δίκτυα μεταφοράς (Κανονισμός 312/2014/ΕΕ). 

Όλοι αυτοί οι εκτελεστικοί κανονισμοί (αποκαλούμενοι και «κώδικες») ρυθμίζουν ως επί το πλείστο τεχνικά θέματα, σημαντικά όμως για την διασφάλιση στην πράξη του ισότιμου ανταγωνισμού σε ότι αφορά στη χρήση των υποδομών φυσικού αερίου. 

ΙΙΙ. Οι αλλαγές στην Ελλάδα.

Το ευρωπαϊκό πλαίσιο αποτελεί τον πολιορκητικό κριό για τον εκσυγχρονισμό και της ελληνικής αγοράς φυσικού αερίου. Ιδιαίτερα το τελευταίο χρονικό διάστημα, πραγματοποιούνται σημαντικές αλλαγές :

Α. Ιδιωτικοποιήσεις

Από νομική σκοπιά, οι ιδιωτικοποιήσεις δεν αποτελούν αναγκαστική οδό εφαρμογής των επιταγών του ενωσιακού δικαίου, βάσει και της γενικότερης αρχής της ιδιοκτησιακής ουδετερότητας των συνθηκών (άρθρο 345 ΣΛΕΕ). Εντούτοις, από οικονομική σκοπιά, είναι αναμφίβολο ότι οι ιδιωτικοποιήσεις διευκολύνουν τον άνοιγμα των αγορών και τον ανταγωνισμό, καθόσον καταλήγουν στην απόσπαση συνήθως δεσποζόντων παικτών από την άμεση επιρροή των κρατικών αρχών και συνεπώς την δυναμική είσοδο ιδιωτών στις σχετικές αγορές. Προοπτικά, οι ιδιώτες θα έχουν ισχυρότερη τάση να συμμορφωθούν με τις επιταγές του ελεύθερου ανταγωνισμού, αν και βέβαια και η κατάχρηση της οικονομικής ισχύος από ιδιωτικές επιχειρήσεις ελέγχεται πλήρως (πρβλ. άρθρο 102 ΣΛΕΕ και αντιστοίχως άρθρο 2 του Ν. 3959/2011). 

Υπό το φως των ανωτέρω σημαντικές εξελίξεις στο πεδίο των ιδιωτικοποιήσεων λαμβάνουν χώρα στην ελληνική αγορά φυσικού αερίου : 

• Από τις 20.12.2018, το 66% των μετοχών του εθνικού διαχειριστή μεταφοράς (ΔΕΣΦΑ) πέρασε σε συνέχεια διεθνούς διαγωνισμού που διενήργησε το ΤΑΙΠΕΔ σε μια διεθνή κοινοπραξία, τη SENFLUGA Energy. Παράλληλα, από τότε ο ΔΕΣΦΑ έχει τεθεί σε καθεστώς πλήρους ιδιοκτησιακού διαχωρισμού (FOU).
• Βρίσκεται σε εξέλιξη η ιδιωτικοποίηση της ΔΕΠΑ. Η εταιρεία διαχωρίστηκε στην προοπτική της ιδιωτικοποίησης σε τρείς νέες εταιρείες (ΔΕΠΑ Εμπορίας, ΔΕΠΑ Υποδομών και ΔΕΠΑ Διεθνών έργων). Η ολοκλήρωση της σκοπούμενης ιδιωτικοποίησης θα έχει ως αποτέλεσμα μεταξύ άλλων την περαιτέρω είσοδο ιδιωτών στη διανομή φυσικού αερίου [μέσω του ελέγχου από την ΔΕΠΑ Υποδομών των δύο από τις τρεις εταιρίες διανομής αερίου – ΕΔΑ Αττικής και λοιπής Ελλάδος (ΔΕΔΑ)]. Να σημειωθεί ότι ήδη με τις τροποποιήσεις του Ν. 4001/2011 (Ν. 4336/2015, Ν.4414/2016 και Ν. 4424/2016) διαχωρίστηκε η διαχείριση των συστημάτων διανομής από τα συμφέροντα της προμήθειας, έτσι ώστε να διασφαλίζεται καλύτερα η ανταγωνιστική ουδετερότητά τους και η ισότιμη πρόσβαση των ανταγωνιστών.

Β. Άνοιγμα χονδρεμπορικής / άνοιγμα αγορών

Καταλύτη στο άνοιγμα των αγορών αποτέλεσε η απόφαση της Επιτροπής Ανταγωνισμού για την επιβολή δεσμεύσεων στη ΔΕΠΑ που αποσκοπούσαν να αποτρέψουν την διαπιστωθείσα κατάχρηση της δεσπόζουσας θέσης της (απόφαση 551/VII/2012). Η απόφαση αυτή τροποποιήθηκε και προσαρμόστηκε πολλές φορές στη συνέχεια. Οι κυριότερες δεσμεύσεις που επέβαλλε αυτή η απόφαση στη ΔΕΠΑ ήταν οι ακόλουθες : 

• Αποσύζευξη της προμήθειας φυσικού αερίου από την παροχή υπηρεσιών μεταφοράς 
• Αναμόρφωση των συμβάσεων της ΔΕΠΑ με σκοπό την διασφάλιση της κινητικότητας των πελατών της μέσω δίκαιων και ισότιμων συμβατικών όρων
• Ενίσχυση της ρευστότητας στην λιανική μέσω ενός συστήματος ηλεκτρονικών δημοπρασιών φυσικού αερίου. Έτσι, οι ανταγωνιστές της ΔΕΠΑ στην προμήθεια απέκτησαν τη δυνατότητα πρόσβασης σε αέριο σε ανταγωνιστικές τιμές και 
• Διευκόλυνση του ανοίγματος της χονδρεμπορικής αγοράς με την επιβολή σειράς μέτρων που αφορούσαν στην χρήση των υποδομών :
• Περιορισμοί στην αποκλειστική δέσμευση χωρητικότητας στις διεθνείς διασυνδέσεις
• Δωρεάν παροχή μη χρησιμοποιηθείσας μεταφορικής ικανότητας και 
• Παροχή προτεραιότητας στους ανταγωνιστές για δέσμευση μελλοντικής χωρητικότητας στις διεθνείς διασυνδέσεις 

Όλα τα ανωτέρω φαίνεται πως αποδίδουν : με βάση τα πιο πρόσφατα στοιχεία του ΔΕΣΦΑ (8/2020) και με βάση τα σημεία εξόδου του ΕΜΣΦΑ (τροφοδότηση τελικών καταναλωτών), η κατάσταση της αγοράς παρουσιάζεται πιο διαφοροποιημένη από το παρελθόν, με την ΔΕΠΑ βέβαια να κρατά την πρώτη θέση, αλλά και άλλους σημαντικούς παίκτες να έχουν δυναμικό παρόν στην αγορά (Μυτιληναίος, Elpedison, κ.λπ.). Άλλωστε και η Επιτροπή Ανταγωνισμού όλως προσφάτως αναγνωρίζοντας ότι έχει επέλθει κάποιο άνοιγμα στον ανταγωνισμό έκρινε ότι δεν δικαιολογείται πια η επιβολή του μέτρου της διενέργειας ηλεκτρονικών δημοπρασιών σε βάρος της ΔΕΠΑ και κατήργησε τη σχετική δέσμευση. Πέραν αυτού και στην χονδρεμπορική παρατηρείται σοβαρή διαφοροποίηση κυρίως με την εταιρεία Prometheus Gas να εισάγει πλέον σημαντικές ποσότητες φυσικού αερίου ρωσικής προέλευσης (σε αυτό συνέβαλλε κατά πολύ η αποδέσμευση χωρητικότητας στις διασυνδέσεις για την οποία έγινε ήδη λόγος). 

Γ. Target Model.

Το επόμενο βήμα που θα αρτιώσει και όλα τα προηγούμενα είναι η εισαγωγή του target model και στο φυσικό αέριο. Μια βασική καινοτομία του (ιδιαίτερα σημαντική για τον τομέα του φυσικού αερίου) θα είναι, (όπως και στον ηλεκτρισμό) η δημιουργία χονδρικής αγοράς, η οποία για να λειτουργεί αποτελεσματικά και με διαφάνεια προϋποθέτει μία spot αγορά και μία προθεσμιακή αγορά. Φυσικά, δεν θα καταργηθούν οι διμερείς συμβάσεις, όμως η spot αγορά ως εναλλακτική μορφή προμήθειας αναμένεται να ασκήσει ανταγωνιστική πίεση σε αυτές. Αναγκαία συνοδευτικά μέτρα αποτελούν η σύζευξη των αγορών (coupling) για τη δημιουργία ευρύτερων περιφερειακών αγορών αερίου και η υιοθέτηση του απαραίτητου εθνικού ρυθμιστικού πλαισίου, με βάση και τις προαναφερθείσες ενωσιακές κατευθύνσεις (μηχανισμοί για την κατανομή της μεταφορικής ικανότητας, οι Κώδικες για την  εξισορρόπηση της αγοράς αερίου, οι κώδικες για την δια-λειτουργικότητα και την ανταλλαγή στοιχείων καθώς και η εναρμόνιση της διάρθρωσης των τιμολογίων). 

IV. Επίμετρο 

Καθίσταται σαφές από όσα προεκτέθηκαν ότι η έγκαιρη ολοκλήρωση των μεγάλων έργων υποδομών (οι αγωγοί TAP, EastMed, ICGB και Poseidon και η ενίσχυση/ αναβάθμιση των διεθνών διασυνδέσεων της χώρας) είναι αποφασιστικής σημασίας για την μετατροπή της Ελλάδας σε κέντρο ενός κόμβου φυσικού αερίου στο γεωγραφικό χώρο της ΝΑ Ευρώπης. Ταυτόχρονα πρέπει να προχωρήσει χωρίς καθυστερήσεις η αρτίωση του αναγκαίου ρυθμιστικού πλαισίου. Πρέπει να διασφαλίζεται με βάση αυτό το πλαίσιο η ανταγωνιστική ουδετερότητα, ώστε να μην ευνοείται η επανεμφάνιση μονοπωλιακών καταστάσεων στις αγορές και να προάγεται ο ανταγωνισμός, η ρευστότητα των αγορών και η εξασφάλιση δίκαιων τιμών για τον καταναλωτή. Το ρυθμιστικό πλαίσιο οφείλει να είναι όχι μόνο ουδέτερο, αλλά και επίκαιρο. Παρακολουθώντας στενά τις εξελίξεις οι ρυθμιστικές αρχές πρέπει να εντοπίζουν έγκαιρα ενδεχόμενες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και να τις προλαβαίνουν.

*Ο Δρ. Βασίλης Καραγιάννης είναι εταίρος της KLC Law Firm